Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2020 r., nr [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez G. P. odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [....] listopada 2019 r" nr [....].
Zaskarżone postanowienie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], orzekł o uznaniu G. P. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
W dniu [...] grudnia 2019 r. G. P. został poinformowany telefonicznie
0. wydaniu decyzji z [...] listopada 2019 r. Następnego dnia G. P. stawił się w Urzędzie Miasta i Gminy [...] celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, gdzie ponownie poinformowano go o wydaniu decyzji z [...] listopada 2019 r. W dniu [...] grudnia 2019 r. podczas przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego G. P. złożył oświadczenie zawierające prośbę o uchylenie decyzji z [...] listopada 2019. r. o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego.
G. P. w piśmie z [...] marca 2020 r. (data prezentaty Urzędu Miasta
- 1. Gminy [...]) zatytułowanym "wniosek" wskazał, iż oświadczenie z [...] grudnia 2019 r. złożone na udostępnionym w urzędzie formularzu stanowiło w istocie odwołanie od decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2020. r., nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U. z 2020 r. poz 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez G. P. odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że odwołanie z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia nie mogło zostać rozpatrzone merytorycznie. Zaskarżona decyzja została doręczona w trybie zastępczym określonym w art. 44 k.p.a., albowiem dwukrotnie awizowana w dniu [...] i [...] grudnia 2019 r., została zwrócona z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu [...] stycznia 2020 r. Kolegium zaznaczyło, że znajdujące się w aktach sprawy pismo z [...] marca 2020 r. (data prezentaty Urzędu Miasta i Gminy [...]) zatytułowane "wniosek", w którym G. P. wniósł o uchylenie uchylenie zaskarżonej decyzji, zostało złożone z uchybieniem 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania.
Kolegium wskazało, że doręczenie decyzji stanowi o jej wprowadzeniu do obrotu prawnego. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W aktach sprawy znajduje się zamknięta koperta zwrócona przez pocztę, zawierająca oryginał zaskarżonej decyzji. Poinformowanie strony ustnie lub telefonicznie o wydaniu decyzji nie może być uznane za formalne doręczenie decyzji administracyjnej. Z tego względu pismo G. P. z [...] grudnia 2019 r. zatytułowane "prośba" o uchylenie decyzji z [...] listopada 2019 r., sporządzone napisane podczas wywiadu alimentacyjnego, nie mogło zostać uznane za odwołanie od tej decyzji, albowiem zostało wniesione przedwcześnie tj. zanim ww. decyzja weszła do obrotu prawnego (została formalnie doręczona). Przedwczesne wniesienie odwołania zdaniem Kolegium nie może wywołać skutków prawnych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie z [...] maja 2020 r. wniósł się G. P., zaskarżając je w całości oraz zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że jego pismo z [...] grudnia 2019 r. zostało wniesione po tym, gdy został poinformowany o fakcie wydania decyzji oraz o jej niekorzystnej treści. Stanowiło ono formalną i pisemną reakcję na decyzję, w której wyraził swoje niezadowolenie z zawartego w decyzji rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto zostało wniesione w siedzibie organu, na udostępnionym formularzu i sporządzone wobec pracownika organu. Zaznaczył, że działania organów obu instancji doprowadziły do naruszenia art 15 k.p.a., gdyż został on de facto pozbawiony prawa do dwuinstancyjnego postępowania.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie kończy postępowanie, wobec czego Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym.
Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Wskazać należy, że zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie oraz jest dopuszczalne.
W konsekwencji powyższego podkreślić należy, że kognicja Sądu w przedmiotowej sprawie ogranicza się do oceny czy skarżący odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Podkreślić również należy, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie bowiem jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 k.p.a.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do oceny skuteczności i dopuszczalności wniesienia odwołania, w przypadku złożenia go przez stronę przed upływem 14 dni od doręczenia jej decyzji (art. 129 § 2 k.p.a.), w sytuacji gdy odwołanie to zostało złożone przed formalnym doręczeniem tej decyzji.
Na wstępnie podkreślić należy, że z uwagi na treść art. 110 k.p.a. doręczenie decyzji nie jest czynnością obojętną dla jej bytu prawnego. Nie budzi przy tym wątpliwości pogląd, że wydanie decyzji jest formą załatwienia sprawy, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki prawne określone przez przepisy prawa.
Przepis art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w rozdziale 8 pt. "Doręczenia" Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 39 - 49b k.p.a.). Normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji.
Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08). Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art.. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Pamiętać należy również, że w myśl art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa. Innymi słowy, z regulacji powyższych daje się wyprowadzić wniosek, że strona ma prawo co do zasady do merytorycznej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji, zaś przesłanki ograniczające to prawo należy interpretować ściśle.
Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu - należy uznać, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mimo iż doręczenie decyzji stronie nastąpiło w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w dniu 17 grudnia 2019 r., to brak było podstaw do przyjęcia, iż złożone przez skarżącego przed doręczeniem decyzji odwołanie zawarte w oświadczeniu z [...] grudnia 2019 r. było przedwczesne i nie wywoływało skutków prawnych. Zdaniem Sądu, o ile w omawianej sytuacji prawnej mogły powstać wątpliwości, to organ powinien rozwiązać je z poszanowaniem interesu strony i zapewnieniem ochrony jej uprawnień procesowych, nie zaś w sposób formalistyczny. Należało uznać odwołanie wniesione przez stronę w dniu [...] grudnia 2019 r., zarówno za wniesione w terminie, ale przede wszystkim dopuszczalne, o ile nawet doręczenie decyzji stronie nastąpiło po dwukrotnym awizowaniu w dniu [...] grudnia 2019 r.
Organ pominął bowiem to, że instytucja prawna doręczenia stanowi jedną z gwarancji procesowych ochrony uprawnień strony. Instytucja ta nie może więc być wykorzystywana przez organ na niekorzyść strony. W omawianej sytuacji procesowej należało umożliwić stronie wykorzystanie uprawnienia do wniesienia odwołania, skoro ta czynność procesowa nastąpiła po - jak wynika z okoliczności sprawy - powzięciu informacji od pracowników organu o treści decyzji pierwszej instancji. Doręczenie ma bowiem zapewnić stronie możność zapoznania się z decyzją. Dalszym skutkiem doręczenia jest wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego. Doręczenia bowiem, jak nie mają samodzielnego i osobnego znaczenia. W orzecznictwie wskazuje się, że wniesienie środka zaskarżenia jest dopuszczalne przed początkiem biegu terminu do jego zaskarżenia, o ile skarżone orzeczenie już w tym czasie było wydane (por. postanowienie SN z 3 października 2007 r., IV CZ 60/07). Nie ma powodu, aby omawianą kwestię procesową rozstrzygać odmiennie, niż w procedurze cywilnej.
Wobec tych wszystkich rozważań, należy zatem przyjąć, że jeżeli decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...], od której skarżący wniósł sporne odwołanie z [...] grudnia 2019 r., została wydana w dniu [...] listopada 2019 r., to odwołanie wniesione [...] grudnia 2019 r. przed jej formalnym doręczeniem - jest dopuszczalne i nie można w tej sytuacji stwierdzić, że zostało wniesione z uchybieniem terminu określonym w art. 129 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji pismo skarżącego z [...] marca 2019 r. należy potraktować jako sprecyzowanie i uzupełnienie wcześniej wniesionego odwołania i brak jest możliwości przyjęcia, iż samo odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu.
Reasumując, Sąd jako skrajnie formalne uznał zajęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kontrolowanym postanowieniu podejście, które w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozbawiło skarżącego uprawnienia do złożenia odwołania z tego tylko powodu, że wniósł je przed formalnym doręczeniem decyzji. Zbyt formalistyczne podejście organu skutkowało zamknięciem skarżącemu drogi do rozpatrzenia odwołania. Dokonana przez organ wykładnia art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 109 k.p.a., jako błędna, naruszała także art. 6 k.p.a. statuujący zasadę praworządności, art. 8 k.p.a. obligujący organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz art. 15 k.p.a. stanowiący o zasadzie dwuinstancyjnego postępowania. Naruszenie wymienionych przepisów stanowiących ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz art. 134 k.p.a. Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ramach ponownego postępowania organ winien rozpoznać odwołanie skarżącego.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.