Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. T., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci F. T., M. T., R. T., L. T., T. T., F. T., S. T. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
E. T. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na siedmioro dzieci.
Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na siedmioro dzieci wskazując, że wnioskodawca jest obywatelem [...], przebywającym z rodziną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie karty pobytu nr [...] wydanej przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z rodzajem wydanego zezwolenia ochrona uzupełniająca. W karcie pobytu wnioskodawcy nie ma jednak adnotacji o dostępie do rynku pracy, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia wynikające z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195), powoływanej dalej jako "ustawa".
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji wskazując, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., Nr 99, poz. 1001) stanowiącym, że cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli udzielono mu ochrony uzupełniającej w Rzeczypospolitej Polskiej.
W posiadanej karcie pobytu powinna zostać jednak umieszczona adnotacja "dostęp do rynku pracy", o czym stanowi art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650), zgodnie z którym w karcie pobytu umieszcza się adnotację "dostęp do rynku pracy" - w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na prace.
Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że skoro E. T. nie posiada w karcie pobytu wskazanej adnotacji to organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wnioskowanego świadczenia.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. T. zarzucając, że jest ona niezgodna z Konstytucją RP i normami prawnymi, które za nadrzędny uważają interes społeczny i przestrzeganie zasad współżycia społecznego oraz ochronę praw rodziny. Skarżący podkreślił, że posiada ustawowe prawo do rynku pracy, a brak adnotacji w karcie pobytu wynika z braku jednolitych przepisów w tej kwestii.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest zasadna. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a zatem Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w kwestionowanej decyzji, poddał ją kontroli pod względem zgodności z prawem.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Z literalnego brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy wynika, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia wychowawczego.
Jednocześnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach wynika, że na karcie pobytu cudzoziemca adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę.
Z zestawienia tych dwóch przepisów wynika zatem, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą stałego pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie takie może wynikać z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Cudzoziemcy posiadający status uchodźcy oraz cudzoziemcy, którym udzielono ochrony uzupełniającej w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, są z mocy tego przepisu uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że cudzoziemiec posiadający status uchodźcy jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem spełnia warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego.
Z analizy akt sprawy wynika, że skarżący jest uchodźcą, posiada prawo stałego pobytu w Polsce i legitymuje się kartą stałego pobytu. Na jego karcie właściwy organ nie umieścił adnotacji "dostęp do rynku pracy", mimo że zgodnie z omawianymi przepisami ma on dostęp do rynku pracy. W tej sytuacji dokonywanie wyłącznie literalnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit d ustawy jest w rozpatrywanej prawie niewystarczająca. Konieczne jest przeanalizowane powołanego przepisu w świetle wykładni systemowej (czyli na podstawie systemu prawa, w którym funkcjonuje ten przepis) oraz celowościowej (czyli na podstawie celu, jaki ma realizować ten przepis). Jak zaś wykazano powyżej, z wykładni systemowej wynika, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą stałego pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu.
Umieszczenie w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy warunku posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" miało zapewne na celu uproszczenie postępowania przed właściwym organem, który co do zasady nie ma kompetencji do badania uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca nie przewidział jednak sytuacji, w której praktyka stosowania art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w zbiegu z przepisami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. doprowadziła do powstania kategorii osób, których uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie zostało przez właściwy organ ujawnione na wydanych im kartach pobytu. Zdaniem Sądu wykładnia systemowa nie upoważnia w takiej sytuacji do zróżnicowania sytuacji cudzoziemców i do wykluczenia niektórych z nich z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia wychowawczego, tym bardziej, że osoby te nie mają w praktyce żadnego wpływu na treść wydawanych im dokumentów, a ich uprawnienie do wykonywania pracy wynika wprost z przepisu rangi ustawowej, a więc z przepisu prawa powszechnie obowiązującego.
Ponadto podkreślić należy, że jak wynika zarówno z tytułu ustawy, jak i treści jej art. 4 ust. 1, celem omawianej regulacji prawnej jest udzielenie przez Państwo rodzicom (opiekunom) dzieci pomocy w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Co do zasady żaden przepis ustawy nie wyłącza spod omawianej regulacji prawnej dzieci cudzoziemców (w tym uchodźców) posiadających prawo stałego pobytu i uprawnienie do pracy w Polsce. Dlatego też odmienna wykładania omawianego przepisu mogłaby prowadzić do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej zarówno samych cudzoziemców (na tych, którym właściwy organ wydał kartę pobytu z adnotacją i tych, którzy otrzymali karty pobytu bez adnotacji) jak i samych dzieci ze względu na ich pochodzenie i narodowość. Takie zaś postępowanie w oczywisty sposób prowadziłoby do naruszenia przepisów Konstytucji (art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1, a przede wszystkim art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze), jak również art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526), a także art. 23 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 119, poz. 515).
Również zatem wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi (w tym też uchodźcy) legitymującemu się kartą stałego pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu, czy też nie.
Wobec powyższego niezgodnie z prawem organy obu instancji odmówiły skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Ponownie rozpoznając sprawę będą miały na względzie wiążącą ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku (art. 153 P.p.s.a.).
Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.