Uzasadnienie
W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako organ/SKO) z dnia 24 marca 2022 r., znak: KOA/1213/Go/22 utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Jabłonna z dnia 21 lutego 2022 r. nr GGN.6826.2.2022. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o przekształceniu w prawo własności prawa wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], położonej w S. ([...]) skarżący A. Z. zarzucił organowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie przez sąd powszechny pozostającej w toku (prowadzonej przez Sąd Okręgowy w Warszawie) sprawy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego - jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu ww przepisu. W skardze wskazano, że niezasadne jest stanowisko SKO, że kwestia przekształcenia w prawo własności prawa wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest wynik procesu cywilnego, którego przedmiotem jest rozwiązanie umowy o użytkowanie wieczyste.
Skarżący wniósł o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) ppsa przez Sąd zaskarżonego postanowienia w całości i zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a więc wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej rozstrzygnięcie poprzedzające rozpatrzenie sprawy administracyjnej, leży w kompetencji innego organu lub sądu, i jest niezbędne dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych czy faktycznych danej sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Przykładowo, gdy dla wydania określonej decyzji inwestycyjnej wg wiążących przepisów konieczne jest uprzednie uzyskanie np. "decyzji środowiskowej".
Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia tegoż "zagadnienia wstępnego" przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie decyzji o określonej treści, pozytywnej bądź negatywnej. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11).
W kontrolowanej sprawie taka zależność nie występuje. Orzekając w danym czasie na podstawie określonych przepisów prawa organ powinien kierować się istniejącym stanem prawnym nieruchomości. Zainicjowanie przed sądem powszechnym jakiejkolwiek sprawy w tym zakresie, w szczególności sprawy o rozwiązanie umowy o użytkowanie wieczyste, będzie miało wpływ na wynik postępowania przekształceniowego - o ile w dacie orzekania przez organ będzie w przestrzeni prawnej funkcjonował prawomocny wyrok w tej sprawie.
Zatem jakikolwiek ewentualny wyrok w sprawie o stwierdzenie nieważności czy o rozwiązanie umowy o użytkowanie wieczyste wywarłby skutek dla sprawy administracyjnej dopiero z datą jego prawomocności, ale samo zainicjowanie sprawy cywilnej nie ma wpływu na jej przebieg. W sytuacji gdy byłby to wyrok stwierdzający nieważność umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego (z mocą ex tunc) – to byłaby to podstawa do rozważenia wzruszenia decyzji administracyjnej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w ramach przewidzianej w kpa procedury wznowieniowej.
Natomiast w przypadku gdyby był to wyrok mający charakter prawokształtujący, tj. prawomocny wyrok rozwiązujący umowę o użytkowanie wieczyste – wówczas ewentualnie pozostające w toku postępowanie przekształceniowe należałoby umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. Dopóki jednak nie zapadł tego rodzaju wyrok (o charakterze konstytutywnym) bądź też wyrok rozwiązujący umowę z określoną datą, albo stwierdzający nieważność umowy od początku, a przy tym nie zapadło jakiekolwiek postanowienie sądu powszechnego zabezpieczające powództwo – to w ocenie tut. Sądu nie ma podstaw do wstrzymania procedury przekształceniowej. Zasadnie zatem skarżący podniósł, że w pozostającej w toku sprawie administracyjnej "organ powinien był zbadać przesłanki opisane w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, natomiast sprawa zawisła przed sądem powszechnym o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego i wydanie nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa".
Na tym etapie postępowania, jako że sprawa kontrolowana przez Sąd sprowadza się jedynie do kwestii procesowej, a więc zasadności zawieszenia postępowania, Sąd nie przesądza w żadnej mierze wyniku postępowania, a stwierdza jedynie brak podstaw do jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Zwrot kosztów w pkt 2 nastąpił na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.