Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2018 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nr [...] wydanej przez Naczelnika Dzielnicy [...] w dniu [...] stycznia 1975r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji nr [...] wydanej przez Prezydenta [...] w dniu [...] kwietnia 1975r.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy.
Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nr [...] wydanej przez Naczelnika Dzielnicy [...] w dniu [...] stycznia 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji nr [...] wydanej przez Prezydenta [...] w dniu [...] kwietnia 1975r. - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów w sprawie zastosowania w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65).
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. postanowieniem złożyli: Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...], J. M., M. W., G. K., S. S., A. K..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie należało zawiesić z uwagi na fakt, iż obecnie przed Ministrem Finansów toczy się postępowanie w sprawie zastosowania w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. [...] ustawy z dnia [...] kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Zdaniem organu nadzoru postępowanie prowadzone przez Ministra Finansów posiada bezpośredni wpływ na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Naczelnika Dzielnicy [...] w dniu [...] stycznia 1975r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji wydanej przez Prezydenta [...] w dniu [...] kwietnia 1975r.
Kolegium uznało, że ustalenia dokonywane przez Ministra Finansów oddziaływają na ww. postępowanie zarówno w sferze przedmiotowej jak i podmiotowej. Tak więc okoliczność powyższa stanowi prejudykat dla postępowania w przedmiocie prawidłowego rozpoznania złożonego wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nr wydanej przez Naczelnika Dzielnicy [...] w dniu [...] stycznia 1975r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji wydanej przez Prezydenta [...] w dniu [...] kwietnia 1975 r. Organ podkreślił, że jednym ze sposobów rezygnacji przez byłego właściciela ze swoich praw do nieruchomości [...] przejętej na podstawie przepisów dekretu na własność Skarbu Państwa, było skorzystanie z unormowań prawnych zawartych w układach indemnizacyjnych podpisanych przez rząd polski z rządami innych państw.
Odwołując się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych Kolegium wywodziło, że prowadzone przed Ministrem Finansów postępowanie w sprawie zastosowania przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. ma istotne znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym osób, do których skierowana została decyzja z [...] stycznia 1975 r. Tak więc wynik postępowania przed Ministrem Finansów stanowi prejudykat dla postępowania nieważnościowego, a to uzasadnia zawieszenie tego ostatniego na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a
Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, w szczególności, że
- • w aktualnym stanie sprawy niedopuszczalne byłoby rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania wnioskodawczyń K. B. i E. P. od decyzji utrzymującej w mocy decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2002 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych z 1975 r., oraz że
- • wynik toczącego się przed Ministrem Finansów postępowania zn. [...] w sprawie zastosowania w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. [...] ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszeń finansowych, będzie mieć wpływ na wydanie przez SKO decyzji w stosunku do pozostałych nieruchomości, których dotyczy toczące się przed SKO postępowanie, tzn. nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...], [...] i [...] (a w szczególności do nieruchomości przy ul. [...], w której znajduje się lokal należący do skarżącego J. M.) a w konsekwencji powyższego,
- 2) nieusunięcie uchybień postanowienia o zawieszeniu postępowania z [...] grudnia 2018 r. polegających w szczególności na zawieszeniu postępowania minio braku prawnych podstaw ku temu, oraz naruszenie zasady przekonywania (art. 11 ustaw}' z dn. 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez nie ustosunkowanie się przez Kolegium do zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] stycznia 2019 r., twierdzeń uznanych przez skarżącego za istotne dla oceny sposobu załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak też poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
Stan faktyczny ustalony przez organ, przedstawiony w części historycznej niniejszego uzasadnienia, jest niesporny. Ustalenie te, w świetle materiału dowodowego zgormadzonego w aktach, nie budzą również wątpliwości Sądu.
Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy w świetle tych ustaleń, zachodziły przewidziane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1975 r oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 1975 r. orzekającej o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położnego w [...] przy ul. [...], [...], [...], [...] nr hip. [...] o pow. [...] m2 do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów w sprawie zastosowania do nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. [...] ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. nr 12, poz. 65).
Powołany wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Pod terminem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie co do zasady rozumieć należy sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, tj. sytuacją, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.
Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyżej przywołana ustawa z 9 kwietnia 1968 r. przewiduje w art. 2 wydanie przez Ministra Finansów decyzji administracyjnej, stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zaś decyzja ta stanowi podstawę wpisu praw w księdze wieczystej. Ustawa ta odwołuje się do umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, które określa jako umowy zawarte przez rząd polski z rządami innych państw. Chodzi o takie umowy, których postanowienia dotyczyły przejścia na rzecz Skarbu Państwa określonych praw obywateli państw obcych, ale także uregulowania roszczeń obywateli państw obcych z tym związanych. Nie może zdaniem Sądu budzić wątpliwości, że celem wymienionej ustawy było nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, lecz w istocie miała ona na celu uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, właścicielom nieruchomości/następcom prawnym właścicieli zaproponowano czy też wypłacono odszkodowanie (vide wyroki NSA z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 769/11 i z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSK 2/98).
Inaczej rzecz ujmując, przyznanie odszkodowania w ramach układu indemnizacyjnego powodowało utratę roszczeń majątkowych do mienia, z którym wiązało się to odszkodowanie Z faktu, że były właściciel (współwłaściciel) zdecydował się na skorzystanie z dobrodziejstwa układu, wynika tym samym, iż zrzekł się on wszelkich roszczeń do nieruchomości, a co za tym idzie roszczenia te nie mogły wchodzić w skład masy spadkowej, anie być przedmiotem umów cywilnoprawnych (vide: wyrok NSA z 6 listopada 2003 r., I SA 3403/01 niepublik.). Zasadnie zatem organy administracyjne orzekające w sprawie niniejszej przyjęły, że od postępowania prowadzonego przez Ministrem Finansów zależy czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1975 r. mogli skutecznie żądać stwierdzenia nieważności tej decyzji. Utrata interesu prawnego określonego podmiotu do żądania stwierdzenia nieważności powyższej decyzji będzie związana ewentualnie z faktem zrzeczenia się przez byłego właściciela nieruchomości warszawskiej roszczeń majątkowych związanych z taką nieruchomością.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności swoim zakresem, zgodnie ze złożonym wnioskiem, obejmuje decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1975 r, którą odmówiono określonym osobom prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul [...], [...], [...] i [...] nr hip. [...] dz. [...],[...],[...],[...] o pow. [...] m2. Ponieważ zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji musi być pełny (tj. dotyczyć całości rozstrzygnięcia), to nie ma możliwości prowadzenie częściowych postępowań w tym samym przedmiocie, dotyczących poszczególnych nieruchomości wchodzących w skład dawnej nieruchomości dekretowej, aktualnie stanowiących odrębne nieruchomości.
Zatem prowadzenie postępowania przed Ministrem Finansów w zakresie nieruchomości położonej przy ul. [...] ma znaczenie dla całego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1975 r.
Za niezasadne należy również zarzuty odnoszące się do braku podstaw zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2001 r. kwestia złożenia wniosku dekretowego przez M. S. jako osoby nieuprawnionej została już wyjaśniona w trakcie postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek zbadać czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte z wniosku osoby mającej przymiot strony. W sytuacji, gdy wniosek został złożony przez podmiot nie będący stroną postępowania, a więc nie mającą skutecznej legitymacji do domagania się przeprowadzenia kontroli decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 kpa, a organ wszczął postępowanie, to powinien je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. Dopiero po ocenie legitymacji strony, może przejść do oceny decyzji w kontekście przesłanek określonych w art. 156 kpa. Zatem decyzja Ministra Finansów ma znaczenie dla toczącego się postępowania nadzorczego, natomiast kwestia uprawnienia M. S. do złożenia wniosku dekretowego ma dopiero następcze znaczenie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.