Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 30 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1314/10

Uzasadnienie

1. I. Stan faktyczny
2. 1. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia K. S. na postanowienie Starosty G. z dnia [...] lutego 2010 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...], którą wywłaszczono pod budowę osiedla mieszkaniowego W. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] m² położoną w W. stanowiącej dawną własność spadkobierców W. S. dawniej oznaczoną jako G. oraz decyzją Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...], którą wywłaszczono pod budowę osiedla mieszkaniowego W. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] położoną w W. stanowiącej dawną własność spadkobierców W. S. dawniej oznaczoną jako O. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
3. 2. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] podał, że wnioskiem z dnia 23 maja 2008 r. K. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta W. o wznowienie postępowanie zakończonego decyzją Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] sierpnia 1977 r.

Prezydent Miasta W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. przekazał sprawę Wojewodzie [...], który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia wyżej opisanej sprawy Starostę G. Starosta G. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. zawiesił postępowanie w sprawie, wskazując, że równolegle przed Wojewodą [...], z wniosku K. S., jest prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanych wcześniej decyzji Urzędu Dzielnicowego W. nr [...], a zatem w niniejszej sprawie istnieją okoliczności z art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Po rozpatrzeniu zażalenia K. S., zdaniem którego nie ma podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i zawieszenie niniejszego postępowania jest bezprawne, Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z powszechnie panującym poglądem w judykaturze i doktrynie prawniczej pojęcie "zagadnienie wstępne" użyte w wyżej przytoczonym przepisie, zwane inaczej kwestią prejudycjalną, jest to pewna kwestia materialnoprawna - zagadnienie prawne - pojawiające się w toku załatwienia sprawy administracyjnej, bez rozstrzygnięcia której nie można załatwić danej sprawy, oraz należy do właściwości innego organu administracji niż ten, przed którym toczy się właśnie postępowanie administracyjne, lub do sądu.

Zagadnienie wstępne ma zatem dwie cechy charakterystyczne: (1) należy do kompetencji sądu albo organu administracji, ale innego niż ten, przed którym toczy się właśnie sprawa administracyjna, (2) bez jego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej niepodobna załatwić. Zagadnienie wstępne musi być zatem rozstrzygnięte najpierw, zanim zapadnie merytoryczne rozstrzygnięcie danej sprawy.

1. 3. Zdaniem Wojewody [...], sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie, a w judykaturze wyrażono stanowcze i jednoznaczne stanowisko dotyczące tej kwesti. Zgodnie z tym tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji ostatecznych nie są w stosunku do siebie konkurencyjne, ponieważ uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach i mogą być uruchomione jednocześnie, jeżeli w jednej sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia kilku postępowań nadzwyczajnych lub gdy strona twierdzi, że takie przesłanki występują. W pierwszej kolejności powinno być jednak zakończone postępowanie o stwierdzenie nieważności, następnie postępowanie wznowieniowe, na końcu postępowanie o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 614/07, Lex nr 347793). W konsekwencji, na gruncie sprawy niniejszej, prowadzenie postępowania mającego na celu orzec o nieważności decyzji administracyjnej stanowi w stosunku do postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co mając na uwadze, organ drugiej instancji, działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzekł jak w rozstrzygnięciu.
2. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu

1. 1. Skargę na postanowienie Wojewody [...] Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. S.; zarzucając naruszenie art. 35 kpa oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 10 kpa, art. 11 kpa, art. 12 kpa - wniósł o uchylenie zaskarżonego jak i poprzedzającego postanowienia.

W skardze skarżący opisał działania Wojewody [...] i przytoczył orzecznictwo sądowe na poparcie swoich twierdzeń.

1. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
2. III. Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty G. z dnia [...] lutego 2010 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...], którą wywłaszczono pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] m² położoną w W. stanowiącej dawną własność spadkobierców W. S. dawniej oznaczoną jako "[...]" oraz decyzją Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...], którą wywłaszczono pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] m² położoną w Warszawie w rejonie ulic [...] stanowiącej dawną własność spadkobierców W. S. dawniej oznaczoną jako [...].

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie naruszają prawa.

Sąd podziela stanowisko Wojewody [...] przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, a nie podziela zarzutów skargi.

3. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

4. Stwierdzić należy, iż zarówno postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jak i postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego należą do nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, lecz nie są w stosunku do siebie konkurencyjne, ponieważ uruchomienie każdego z tych trybów oparte jest na innych przesłankach. Możliwe są zatem takie stany faktyczne, w których postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji, która stała się ostateczna obarczone jest kwalifikowanymi przesłankami wznowieniowymi, a decyzja kwalifikowanymi przesłankami nieważności. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłączają takiego zbiegu dwóch nadzwyczajnych postępowań, jak również nie stanowią o pierwszeństwie żadnego z nich. Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej.

Mając na uwadze, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich, i dlatego też wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powoduje konieczność zawieszenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

Tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko ogranicza się do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, że decyzja od samego początku nie była zdolna do wywoływania dalszych skutków prawnych, jak jest w przypadku decyzji w trybie wznowienia postępowania.

Podkreślić należy, że następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności oznacza wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, a zatem jednego z elementów przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz.

1. 10. wydanie. Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2009, s. 507-509).

1. 5. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 23 maja 2008 r. K. S. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r., a równocześnie, jak ustalił organ, toczy się postępowanie również z wniosku K. S. o stwierdzenie nieważności tych samych decyzji administracyjnych.

Słusznie więc Wojewoda [....] uznał, że prowadzenie postępowania mającego na celu orzec o nieważności decyzji administracyjnej stanowi w stosunku do postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

6. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ani art. 107 § kpa. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.