Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej "SKO") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie nadzorcze wszczęte wnioskiem M. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1974 r. nr [...].
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
SKO postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] zawiesiło z urzędu prowadzone postępowanie nadzorcze wszczęte wnioskiem M. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lipca 1974 r. nr [...], odmawiającej dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] o pow. [...] m2 do czasu ustalenia następców prawnych po siedmiu dawnych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowym postanowieniem SKO zobowiązało równocześnie M. B. do wystąpienia w terminie 6 miesięcy od daty doręczenia niniejszego postanowienia do sądu powszechnego o uznanie za zmarłych siedmiu dawnych współwłaścicieli ww. nieruchomości, S. B., F. R., M. M., G. B., J. B., B. B. i R. A. Kolegium wskazało także, że Naczelnik [...] decyzją z dnia [...] lipca 1974 r. nr [...] odmówił ustanowienia prawa własności czasowej do ww. nieruchomości.
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 1998 r. M. B., wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. SKO decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji Naczelnika [...], zaś decyzją z dnia [...] września 2000 r. utrzymało ww. decyzję SKO w mocy.
Wyrokiem z dnia 19 marca 2002 r. sygn. akt I SA 2141/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje Kolegium, wskazując na konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania.
Organ odwoławczy podniósł, że w związku z powyższym zaleceniem Sądu, wystąpił do Centralnego Biura Adresowego o podanie aktualnych adresów siedmiu współwłaścicieli nieruchomości. Wnioski te nie zostały załatwione, z uwagi na brak danych tych osób w rejestrze Biura. Następnie Kolegium wystąpiło z wnioskiem w trybie art. 34 § 1 K.p.a. do Sądu Rejonowego [...] o ustanowienie przedstawicieli dla osoby nieobecnej dla siedmiu współwłaścicieli. Sąd Rejonowy [...] wszystkie wnioski oddalił postanowieniami [...]. Powodem oddalenia wniosków było niewykazanie w sposób nie budzący wątpliwości, że osoby te faktycznie żyją, ale ich miejsce pobytu nie jest znane.
Sąd wskazał, że skoro ostatni wpis w księdze wieczystej nieruchomości dokonany był w 1939 r., a przez ponad 60 lat nie pojawiły się w żadnych dokumentach ani rejestrach urzędowych dane dotyczące tych osób, przy czym osoby te najprawdopodobniej były [...], to należy przypuszczać, że osoby te nie żyją. Natomiast kurator ustanowiony na mocy art. 601 K.p.c. ma reprezentować osobę żyjącą nieobecną nie zaś osobę nieżyjącą lub nieznaną. W takiej sytuacji kodeks cywilny przewiduje przeprowadzenie postępowania o uznanie za zmarłego. Uzyskanie zaś takiego orzeczenia pozwala na przeprowadzenie postępowania spadkowego, które pozwoli na ustalenie wszystkich spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie postanowienia SKO w pkt 2 złożyła M. B. We wniosku podniosła m.in., że w zaskarżonym postanowieniu Kolegium przerzuciło swoje obowiązki na stronę postępowania. Wnioskodawczyni wskazała także, że wystąpiła o przeprowadzenie dowodu z ksiąg wieczystych na okoliczność ustalenia pełnego kręgu podmiotów mających status strony w postępowaniu, ponieważ "wgląd do akt księgi hipotecznej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] opisanej w księdze wieczystej pod nazwą "[...]" in. nr [..] ujawnił, iż postępowanie spadkowe po rodzinie B. zostało przeprowadzone dla nieruchomości będącej także własnością rodziny B., położonej przy ul. [...]." Jednakże Kolegium odmówiło przeprowadzenia ww. dowodu, wskazując jako podstawę art. 361 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.), zgodnie z którym księgi wieczyste nie mogą być wydawane poza budynek sądu rejonowego.
W ocenie M. B., organ jest zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego sprawy z urzędu, stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dowód taki powinien zostać przeprowadzony w niniejszej sprawie na podstawie oględzin akt księgi wieczystej nr hip. [...], które zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg z dnia 14 lipca 1986 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 141) utraciły moc prawną i stanowią obecnie materiały archiwalne.
SKO postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z akt sprawy, nieruchomość [...] położona przy ul. [...] znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest dopilnowanie, aby strona miała możliwość czynnie uczestniczyć w całym postępowaniu, od momentu jego wszczęcia do chwili zakończenia w drodze wydania decyzji. Takimi osobami są niewątpliwie dawni właściciele nieruchomości oraz -w przypadku, gdy osoby te nie żyją - ich następcy prawni. W niniejszym postępowaniu zapewnienie stronom czynnego udziału będzie możliwe po ustaleniu wszystkich następców prawnych dawnych właścicieli, co powoduje konieczność zawieszenia postępowania do czasu uzyskania dokumentów potwierdzających następstwo prawne, a co za tym idzie - że w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia rzeczonego postępowania, zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
SKO podzieliło stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], iż z wnioskiem o uznanie za zmarłego powinna wystąpić M. B., która bez wątpienia jest osobą zainteresowaną w rozumieniu art. 527 K.p.c. oraz ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Z kolei SKO nie podzieliło stanowiska wnioskodawczyni, iż cały ciężar postępowania spoczywa wyłącznie na organie administracji, prowadzącym postępowanie. W ocenie organu odwoławczego, przez zebranie materiału dowodowego można rozumieć również podjęcie kroków zmierzających do zgromadzenia wszystkich dowodów, które mogą mieć znaczenie w sprawie. W tym miejscu SKO przytoczyło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 1924/05, LEX nr 192626) w którym Sąd stwierdził, że realizacja zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 77 § 1 K.p.a., wymaga podjęcia przez organ działań w celu zebrania wszelkich dowodów mających znaczenie prawne. Nie oznacza to jednak, iż strona nie może i nie powinna przedstawić posiadanych przez siebie dokumentów potwierdzających okoliczności, w jakich się znajduje. Obowiązkiem organu jest ponadto umożliwienie przedstawienia tych dokumentów przez skierowanie do strony stosownego wezwania, jak również wezwanie do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.
Dalej SKO powołując się na stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazało, że przez "podjęcie działań" rozumieć można także wezwanie strony postępowania do przedstawienia dokumentów, których organ nie jest w stanie sam uzyskać.
SKO podniosło także, że jak wynika z wniosku o ponowne rozpatrzenie, akta księgi wieczystej dla nieruchomości hip. [...] znajdują się nadal w Sądzie Rejonowym, co z jednej strony może świadczyć o fakcie braku utraty mocy przez ww. księgę wieczystą z drugiej zaś powoduje, iż ma do niej zastosowanie § 1 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg z dnia 14 lipca 1986 r., w którym stanowi się, że księgi wieczyste założone przed dniem 1 stycznia 1947 r., zwane dalej "księgami dawnymi", prowadzi się według przepisów obecnie obowiązujących, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej, co z kolei skutkuje zastosowaniem do niej również przepisu art. 361 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
Skargę na postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. polegające na niepodjęciu wszystkich niezbędnych kroków do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy prowadzące do nieustalenia wszystkich stron postępowania;
2) naruszenie art. 75 § 1 K.p.a. polegające na nie przeprowadzeniu dowodu z księgi wieczystej nr hip. [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], co umożliwiłoby ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do nieruchomości [...] przy ul. [...], tym samym stron postępowania;
3) naruszenie art. 78 § 1 K.p.a. polegające na nie uwzględnieniu żądania wnioskodawczyni o przeprowadzenie dowodu z oględzin księgi wieczystej nr hip. [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], co umożliwiłoby ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do nieruchomości [...] przy ul. [...], tym samym stron postępowania;
4) naruszenie art. 64 § 4 K.p.a. polegające na nie zawiadomieniu następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości [...] przy ul. [...], będących stronami postępowania o wszczęciu niniejszego postępowania, podczas gdy na organie ciąży obowiązek ustalenia z urzędu, kto ma w sprawie interes prawny lub obowiązek. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że SKO wbrew przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego przerzuciło swoje obowiązki na stronę postępowania poprzez wezwanie jej do wystąpienia do sądu powszechnego o uznanie za zmarłych dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, a następnie do wystąpienia z wnioskami o stwierdzenie praw do spadku po tych osobach.
Skarżąca zwróciła uwagę na to, że SKO nie podjęło wszystkich niezbędnych czynności do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy, co skutkuje nieustaleniem wszystkich stron postępowania. Organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić dowody wskazane przez stronę, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zdaniem skarżącej dowodem mającym zasadnicze znaczenie dla sprawy jest dowód z oględzin akt księgi wieczystej nr hip. [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] - co umożliwiłoby ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do nieruchomości przy ul. [...].
Skarżąca zaznaczyła ponadto, że SKO nie może strony zobowiązać do przeprowadzenia procedury uznania za zmarłych członków rodziny B.. Fakt, iż po II wojnie światowej w księdze wieczystej dotyczącej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nie ujawniono wpisów dotyczących rodziny B., jak również nie odnalezienie jej członków w postępowaniu toczącym się przed SKO, nie może przesądzać, iż osoby te zaginęły. Wyniknie to ewentualnie dopiero po przeprowadzeniu postępowania sądowego w przedmiocie uznania w/w osób za zmarłe.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona.
Sąd zauważa, że SKO postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]: w pkt 1 na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesiło z urzędu prowadzone postępowanie nadzorcze, do czasu ustalenia następców prawnych po siedmiu dawnych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości – S. B., F. R., M. M., G. B., J. B., B. B., R. A.; w pkt 2 na podstawie art. 100 § 1 Kpa wezwało M. B. do wystąpienia w terminie 6 miesięcy od daty doręczenia niniejszego postanowienia do sądu powszechnego o uznanie za zmarłych siedmiu dawnych współwłaścicieli nieruchomości – S. B., F. R., M. M., G. B., J. B., B. B. i R. A. Jak wynika z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zgadza się z rozstrzygnięciem zawartym w pkt 1, natomiast kwestionuje zaskarżone postanowienie w zakresie pkt 2 wnosząc o uchylenie postanowienia w tej części.
Uszło jednak uwadze M. B., że pkt 2 zaskarżonego postanowienia nie zawiera rozstrzygnięcia o pewnej kwestii wpadkowej wynikłej w toku postępowania nadzorczego (art. 123 § 2 w zw. z art. 124 § 1 Kpa), na które służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 w zw. z art. 144 Kpa). Skarżąca pominęła to, że w pkt 2 postanowienia SKO zawarte jest wezwanie, a więc czynność procesowa podjęta na podstawie art. 100 § 1 Kpa (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005). Wezwanie to nie musi być zawarte w postanowieniu o zawieszeniu postępowania. Organ może zawrzeć takie wezwanie w postanowieniu o zawieszeniu postępowania albo w odrębnym piśmie sporządzonym, po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 311/07, LEX nr 467513; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1290/11, CBOSA).
Jeżeli natomiast strona nie zamierza wykonać wezwania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd musi liczyć się z tym, że organ zastosuje przepis art. 100 § 3 w zw. z § 2 Kpa, a więc załatwi sprawę i rozstrzygnie zagadnienie wstępne we własnym zakresie.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie winna zostać oddalona. Uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia byłoby bowiem działaniem na niekorzyść strony skarżącej, czego Sąd uczynić nie może wobec treści art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa". Skoro bowiem M. B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od wezwania (czynności procesowej), to SKO winno stwierdzić niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 Kpa. Takie rozstrzygnięcie zamykające drogę do merytorycznego rozpoznania środka zaskarżenia stawiałoby skarżącą w gorszej sytuacji, niż postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], które rozpoznało wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co do istoty.
Sąd uznał, że zaskarżonemu postanowieniu SKO nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia, co uwalniało by Sąd od zakazu orzekania na niekorzyść strony. W kwestii dotyczącej wezwania z art. 100 § 1 Kpa sąd administracyjny prezentował bowiem pogląd, że wezwanie to jest koniecznym elementem postanowienia o zawieszeniu postępowania, a zatem jego brak w zaskarżonym postanowieniu świadczy o jego istotnej wadliwości uzasadniającej uchylenie postanowienia na skutek wniesienia środka zaskarżenia (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2903/03, LEX nr 171166; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1469/06, LEX nr 320088).
Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi natomiast na stanowisku, że wezwanie z art. 100 § 1 Kpa ma charakter odrębny i nie jest możliwe jego kwestionowanie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wobec tego, że Sąd oddalił skargę z innych powodów, niż wskazane w zarzutach skargi Sąd nie odniósł się do prawidłowości obowiązku nałożonego na skarżącą w wezwaniu zawartym w pkt 2 postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...].
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji.