Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] września 2021 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], o odmowie przywrócenia terminu na podjęcie postępowania administracyjnego.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r, nr [...], Wojewoda [...] potwierdził B. P. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. M. nieruchomości położonych we [...] oraz [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Wojewoda wezwał stronę do wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty oraz dołączenia sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, w którym zostanie określona wartość powyższej nieruchomości.
Zawiadomieniem z [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] poinformował B. P. o niemożności zakończenia sprawy w terminie ustawowym w związku z oczekiwaniem na przedłożenie przez wnioskodawczynię operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z 29 grudnia 2017 r. B. P. zwróciła się do Wojewody [...] o zawieszenie przedmiotowego postępowania.
Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] zawiesił na wniosek B. P. postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. M. nieruchomości położonych we [...] oraz [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], poza obecnymi granicami RP. W treści postanowienia organ pouczył stronę, że zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a. w związku z art. 101 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się ona o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
Pismem z 21 lipca 2021 r. Wojewoda [...] zawiadomił B. P., że [...] marca 2021 r. upłynął trzyletni termin zawieszenia przedmiotowego postępowania. Organ wskazał, że powyższy termin uwzględnia okres ustawowego zawieszenia biegu terminów przewidzianych przepisami postępowania administracyjnego w dniach 14 marca - 24 maja 2020 r. z uwagi na obowiązujący na terytorium Polski stan epidemii wprowadzony w związku z pandemią choroby zakaźnej COVID-19. Działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Wojewoda wyznaczył B. P. termin 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, na zapoznanie się z aktami sprawy oraz składanie dodatkowych wyjaśnień i dokumentów. Organ poinformował również, że po upływie powyższego terminu zostanie wydana decyzja o umorzeniu postępowania.
Pismem z 2 sierpnia 2021 r. B. P. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania wraz z prośbą o przywrócenie terminu na dokonanie powyższej czynności.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu na podjęcie zawieszonego postępowania.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B. P..
Postanowieniem z [...] września 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 98 § 1 § 2 k.p.a. oraz art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. i podniósł, że powołane przez wnioskodawczynię we wniosku o przywrócenie terminu argumenty nie mogą zostać uznane za okoliczność uzasadniającą brak winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Organ podkreślił, że termin trzech lat wynikający z art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym. Nie podlega on zatem przywróceniu bez względu na przyczynę uchybienia temu terminowi. Na poparcie powyższego stanowiska Minister przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła B. P. zaskarżając to postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprzywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, podczas gdy spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu,
- 2) art. 98 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że trzyletni termin nie podlega przywróceniu podczas gdy termin ten może zostać przywrócony w sytuacji gdy zostaną spełnione przesłanki wynikające z art. 58 § 1 k.p.a.,
- 3) art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 112 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności, że skarżąca została pouczona przez pracownika organu administracji o przysługującym jej prawie do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, do czego skarżąca się zastosowała, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy było ono wadliwe.
Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że niezłożenie wniosku o podjęcie postępowania w terminie nastąpiło bez winy skarżącej. Miała ona bowiem nie tylko problemy zdrowotne, ale również była przekonana, że terminy administracyjne w związku z trwającą epidemią COVID-19 w kraju są zawieszone. Nie ulega również wątpliwości, że informacje o zawieszeniu terminów administracyjnych były wielokrotnie potwierdzane w mediach, nawet wówczas gdy przepisy dotyczące biegu terminów, przestały obowiązywać. Nie można przy tym zapominać, że skarżąca nie ma doświadczenia w prowadzeniu spraw administracyjnych. Wobec tego w sytuacji otrzymania informacji, że terminy są zawieszone nie miała podstaw aby im nie wierzyć. Co istotne, w chwili dowiedzenia się o upływie terminu skarżąca natychmiast podjęła wszelkie czynności zmierzające do załatwienia sprawy.
Skarżąca zaznaczyła, że Wojewoda w żaden sposób nie informował jej o zbliżającym się upływie terminu na podjęcie zawieszonego postępowania. Mając natomiast wiedzę, że jest ona osobą chorą, co może utrudniać udział w sprawie, organ powinien, kierując się chęcią załatwienia sprawy i interesem obywatela, przypomnieć skarżącej o nadchodzącym terminie.
Skarżąca nie podzieliła również stanowiska organu, że termin wynikający z art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem materialnym, a więc niepodlegającym przywróceniu. Powołując się na stanowisko doktryny skarżąca wskazała, że jest to termin prawa procesowego, a jego upływ nie powoduje wygaśnięcia uprawnień strony.
Końcowo skarżąca zarzuciła, że przy rozpoznaniu sprawy organ nie ustalił tego, że została ona pouczona przez pracownika organu o przysługującym prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, do czego się zastosowała i co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r. o odmowie przywrócenia terminu na podjęcie postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. M. nieruchomości położonych we [...] oraz [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
W niniejszej sprawie nie budzi sporu, że postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...], na wniosek skarżącej, zawiesił na podstawie art. 98 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.", powyższe postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Art. 98 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Stosownie do art. 98 § 2 k.p.a. brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że użyty w powołanym przepisie zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" odnosi się - jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu trzech lat - do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Przy czym zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, które podziela również sąd w składzie orzekającym, oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (vide: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005, s. 450 oraz H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004, str. 126).
Zatem w przypadku niezwrócenia się przez stronę w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o jego podjęcie, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji.
W niniejszej sprawie trzyletni termin wynikający w art. 98 § 2 k.p.a. rozpoczął swój bieg w dniu wydania postanowienia z 16 stycznia 2018 r. o zawieszeniu postępowania, a zakończył się w dniu 16 stycznia 2021 r. W tym okresie skarżąca nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że określony w art. 98 § 2 k.p.a. termin na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania jest terminem prekluzyjnym, nieprzywracalnym. Świadczy o tym, wbrew zawartym w skardze twierdzeniom, ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14, Lex nr 2111024 oraz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Dla oceny charakteru terminu wynikającego z art. 98 § 2 k.p.a., to jest tego czy jest to termin procesowy czy prawnomaterialny, nie ma przy tym zasadniczego znaczenia, że powołany przepis umieszczony został w ustawie procesowej.
Ustawodawca nie przestrzega bowiem rozdziału regulacji materialnej i procesowej, zamieszczając również w regulacjach procesowych normy materialne i odwrotnie – w ustawach materialnych umieszcza normy procesowe. Za termin procesowy uważa się natomiast termin wyznaczony dla strony postępowania lub organu prowadzącego postępowanie (termin instrukcyjny) dla dokonania pewnej czynności procesowej. W rozważanym przypadku strona nie jest zaś zobowiązana do dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej w terminie określonym w art. 98 § 2 k.p.a. Z jego wygaśnięciem ustaje natomiast uprawnienie strony do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania.
Z kolei organ prowadzący to postępowanie, w związku z wygaśnięciem tego uprawnienia, ma obowiązek je umorzyć. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił bowiem skutki jakie wiązać należy z uchybieniem tego terminu stanowiąc, że wówczas "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane". Tego rodzaju konsekwencje upływu terminu należy sytuować zatem – jak jednoznacznie wskazuje się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie prawa - nie tylko w sferze prawa procesowego, ale i materialnego, co ostatecznie powinno zadecydować o zakwalifikowaniu terminu do kategorii materialnoprawnych, a zatem niepodlegających przywracaniu (por. M. Romańska, Komentarz do art. 98 k.p.a., Lex oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 maja 2016 r., I OSK 2024/14, Lex nr 2082498 oraz 5 kwietnia 2017 r., I OSK 2166/15, Lex nr 2440406).
Zatem, bez względu na okoliczności, kwestionowany termin jest terminem prekluzyjnym, nieprzywracalnym. W tej sytuacji, wbrew stanowisku skarżącej, do wniosku o podjęcie postępowania, zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., nie znajdą zastosowania przesłanki określone w art. 58-60 k.p.a. dotyczące przywrócenia terminu o charakterze procesowym. Oznacza to, że wniosek B. P. z 2 sierpnia 2021 r. o przywrócenie terminu nie mógł zostać przez organy rozpatrzony pozytywnie i to niezależnie od okoliczności w nim podniesionych. Wobec powyższego, podnoszone w skardze okoliczności w postaci problemów zdrowotnych skarżącej i jej przekonania o dalszym zawieszeniu terminów z uwagi na pandemię Covid-19, a także nieprzeprowadzenia należytych ustaleń dotyczących wadliwego pouczenia skarżącej o przysługujących jej uprawnieniach nie mogły podważyć prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.