Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również: Kolegium) postanowieniem z 24 listopada 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 4 października 2021 r. o odmowie wydania zaświadczenia w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2019 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040, dalej: ustawa przekształceniowa).
Kolegium uwzględniło, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] jako dotychczasowy użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], dz. ew. nr [...] w obrębie [...], KW [...], wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, na podstawie przywołanej ustawy przekształceniowej.
Prezydent m.st. Warszawy uznał, że nieruchomość ta nie spełnia kryterium przedmiotowego określonego w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Według wypisów z rejestru gruntów i budynków budynek mieszkalny wielorodzinny położony przy ul. [...] znajduje się na sześciu nieruchomościach stanowiących dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Budynek ma dziewięć kondygnacji nadziemnych i jedną podziemną. Powierzchnia zabudowy nadziemnej budynku wskazana w kartotece wynosi 1279 m2. Na działce nr [...] o pow. 2389 m2, część nadziemna budynku zajmuje ok. 45 m2. Część podziemna budynku (hala garażowa) wykracza poza obrys budynku, w tym również na działkę nr [...].
Mając na względzie powierzchnię użytkową, największa część powierzchni użytkowej budynku znajduje się na działce nr [...]. Obecnie do pozostałych pięciu nieruchomości Spółdzielni przysługuje prawo własności, jednakże działka nr [...] nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, a zatem prawo użytkowania wieczystego nie uległo przekształceniu we własność. Organ zaznaczył, że w ustawie jednoznacznie wskazano kryteria warunkujące przekształcenie i wykluczono, aby miała ona służyć naprawianiu stanów prawnych nieruchomości. Z tego względu Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 4 października 2021 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] podkreśliła, że ustawa przekształceniowa nie zawiera żadnych ograniczeń odnośnie przekształcenia w sytuacji, gdy budynek mieszkalny wielorodzinny wniesiono na kilku działkach i w konsekwencji na działce oddanej w użytkowanie wieczyste znajduje się jedynie część budynku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podzieliło ocenę organu I instancji o braku podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia, wobec braku spełnienia ustawowych warunków. Kolegium przytoczyło treść art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej oraz art. 218 § 1 k.p.a., a następnie zaznaczyło, że w sprawie bezsporne jest, iż stan prawny nieruchomości - działki nr [...] o pow. 2389 m2, ustalony na podstawie informacji i wyrysu z ewidencji gruntów wskazuje na to, że tylko 45 m2 tej działki jest zabudowana na cele mieszkaniowe. Stanowi to zaledwie 0,53% całej powierzchni działki. Budynek mieszkalny przynależy do gruntu, na którym znajduje się jego największa część. Zasady współżycia społecznego nie mogą mieć w takim przypadku znaczenia dla dokonywania oceny powyższej okoliczności. Ustawa przekształceniowa określa bowiem, że księgi wieczyste, jak też ewidencja gruntów służą organowi do oznaczenia nieruchomości gruntowej i lokalowej, które to dane powinno także zawierać zaświadczenie - art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej.
Skargę na postanowienie Kolegium wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej przez jego niezastosowanie w sprawie oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przez jego błędną wykładnię.
Skarżąca zaznaczyła, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w W. spełnia kryteria, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej. Budynek ten został wzniesiony na gruntach, co do których skarżącej przysługuje tytuł prawny. Budynek został wzniesiony również na działce nr [...]. Nie można zatem uznać, iż działka nr [...] nie jest działką zabudowaną na cele mieszkaniowe, skoro znajduje się na niej część przedmiotowego budynku. W tym stanie rzeczy Spółdzielni powinno zostać wydane zaświadczenie potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej przy ul. [...] w W. Wniosła zatem o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wydanego przez Prezydenta m.st. Warszawy wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie postanowień stanowią przepisy ustawy przekształceniowej, w której w art. 1 ust. 2 zdefiniowano grunty objęte powyższą regulacją. Zgodnie tym przepisem, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej).
Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Jak stanowi art. 4 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy przekształceniowej, zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Oznacza to, że w aspekcie procesowym do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 k.p.a. Tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu. Art. 218 § 1 k.p.a. dopuszcza przy tym możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego.
W niniejszej sprawie organy stwierdziły, że nieruchomość o nr [...] nie stanowi działki o charakterze mieszkaniowym, gdyż na większości powierzchni tej działki posadowiona jest jedynie część podziemna budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w której urządzone są garaże. Działka ta ma powierzchnię 2.389 m2, spośród której ok. 45 m2 zajmuje część nadziemna budynku mieszkalnego. Pozostała część użytkowa budynku znajduje się na działkach sąsiednich. Największa część budynku mieszkalnego zajmuje natomiast działkę nr [...]. Działka [...], zdaniem organów, nie spełnia więc kryterium przedmiotowego określonego w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej.
Sąd zauważa, że zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy dokumenty, w tym kartoteka budynków oraz wyrys z mapy ewidencyjnej, wskazują, że m.in. na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkaniowy. Z księgi wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości wynika, że pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...], ustalony zaś sposób korzystania przyjęto jako tereny mieszkaniowe. Wyrys z mapy ewidencyjnej znajdujący się w aktach sprawy pozwala przyjąć, że dz. ew. [...] zajęta jest w niewielkim stopniu budynkiem mieszkaniowym.
W powyższych uwarunkowaniach, w pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że przedstawione Sądowi akta sprawy nie pozwalają na kontrolę przywołanych w postanowieniach twierdzeń organów w zakresie charakteru zabudowy znajdującej się na działce nr [...]. Z informacji z rejestru gruntów i ewidencji wynika bezspornie, że działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkaniowym. Zabudowa garażowa, na którą powołują się organy, nie została potwierdzona żadnym dokumentem, poza odręcznym zapiskiem na wydruku mapy z krajowego portalu geodezyjnego (k. 46 akt administracyjnych). Powyższy brak stanowi wadliwość, która w sposób istotny wpływa na możliwość przeprowadzenia przez Sąd kontroli legalności dokonanej przez organy oceny spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej.
Zauważyć następnie należy, że nawet potwierdzenie, iż na przedmiotowej działce urządzona jest hala garażowa, nie oznacza wprost możliwości przyjęcia braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie. Zdaniem Sądu, niezbędnym w takiej sytuacji jest odwołanie się do stanowiska, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1738/21, CBOSA, podkreślając, że celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak wyznaczony cel ustawy powoduje, że za nieruchomość podlegającą procedurze przekształcenia należy uważać nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu funkcjonalnym. Oznacza to, że nieruchomością podlegającą przekształceniu będzie nie tylko nieruchomość zabudowana domem (domami) mieszkalnymi czy budynkami mieszkalnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, ale także grunt niezabudowany mieszkaniowo, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, będącym również w użytkowaniu wieczystym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 227/21, oraz z 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 557/21).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób pominąć możliwości istnienia powiązania funkcjonalnego infrastruktury znajdującej się w obrębie działki nr [...] z zabudową budynkiem mieszkalnym, znajdującą się w większej części na sąsiednich działkach, które - choć pozostają wyodrębnione geodezyjnie i posiadają odrębne księgi wieczyste - to nie pozwalają wykluczyć, że będący przedmiotem analizy w niniejszej sprawie grunt, o ile rzeczywiście w większości zabudowany jest podziemną halą garażową, może korespondować z zabudową mieszkaniową, odpowiadając na pozostające w powiązaniu potrzeby mieszkańców.
Należy przy tym podkreślić, że ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaświadczenia nie wyklucza badania, w ramach postępowania dowodowego, ewentualnego istnienia i charakteru powiązań pomiędzy działkami, które składają się na nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Brak zatem wyjaśnienia aspektu funkcjonalnego zabudowy działki nr [...] z zabudową pozostałych działek składających się na całą nieruchomość czyni przedwczesną odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w odniesieniu do przedmiotowej działki.
W tych warunkach Sąd uznał, że odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła z naruszeniem art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona oceny zebranych w toku postępowania dowodów i po ewentualnym ich uzupełnieniu, zgodnie z przedstawioną przez Sąd wykładnią przepisów ustawy przekształceniowej, oceni spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 tej ustawy mając na uwadze cel regulacji. Organ uwzględni w szczególności, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotnym pozostaje zagadnienie, czy przywołane przez organy podziemne garaże urządzone na działce nr [...] stanowią infrastrukturę służącą mieszkańcom budynku wielomieszkaniowego usytuowanego na działkach ewid. o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W przypadku pozytywnej odpowiedzi, nie można wykluczyć ścisłego powiązania takiego gruntu z budynkiem mieszkalnym, który pozwoliłby uznać działkę nr [...] za nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu funkcjonalnym, a zatem podlegającą przepisom ustawy przekształceniowej. Posiadałaby wówczas jednolity stan prawny z nieruchomościami przyległymi, na których budynek mieszkalny jest posadowiony.
Z powyższych przyczyn wydane w sprawie postanowienia podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265). Na koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie 597 złotych składają się: wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), koszty zastępstwa radcowskiego przed sądem (480 zł.).