Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku J.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] grudnia 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2015 r.
W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2001 r., nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) stwierdził nabycie z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę J. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w J., obręb M., objętej księgą wieczystą nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2001 r., w zakresie działek aktualnie oznaczonych nr [...] do [...] (powstałych z podziału działki nr [...]), wystąpiła J.T..
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z [...] grudnia 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...].
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2015 r. złożyła J.T.. Wskazała, że ma przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2001 r.
Ponownie rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że po wpłynięciu wniosku zobligowany był do wszczęcia postępowania i szczegółowego wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem. Istniało bowiem domniemanie, że żądanie wynikające z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji mieściło się normie art. 28 kpa, gdyż komunalizacja działki nr [...] mogła naruszać prawa J.T.. Organ nadzoru wyjaśnił, że z przeprowadzonego postępowania oraz zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że J.T. nie posiada legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2001 r. w zakresie działek aktualnie oznaczonych nr [...] do [...] (powstałych z podziału działki nr [...]).
Organ powołując przepis art. 28 kpa wyjaśnił, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, będącymi podstawą skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. O tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego.
Minister podkreślił, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. są Skarb Państwa jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie obok Skarbu Państwa i gminy stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej
Organ nadzoru wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy Naczelnik Gminy w J. decyzją z [...] lutego 1987 r., nr [...] zwolnił spod zajęcia, dozoru i zarządu nieruchomość rolną oznaczoną jako pgr nr [...] o powierzchni 0,53 ha, położoną w M.obj. kw [...] oraz przywrócił poprzedni wpis pgr [...] do Lwh [...] gm. kat. M. na rzecz byłego właściciela A.T. lub z uwagi na przeprowadzone w tej wsi scalenie gruntów i w związku z tym zamknięcie dotychczasowych ksiąg - założenie nowej księgi wieczystej. Jak wynika z decyzji nieruchomość wchodziła w skład gospodarstwa rolnego o pow[...] stanowiącego byłą własność A.T. zmarłego [...] lipca 1951 r., który w czasie wojny 1939-1945 r. dopuścił się odstępstwa od narodowości polskiej.
W konsekwencji powyższego jego gospodarstwo rolne zostało przejęte na cele reformy rolnej. Decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. z [...] kwietnia 1987 r., nr [...], stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Gminy J. z [...] lutego 1987 r. Następnie Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z [...] czerwca 1987 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z [...] kwietnia 1987 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej wskazał, iż zgodnie z art. 11 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz.
71) spod zajęcia, dozoru i zarządu zwolnione zostały nieruchomości rolne i leśne osób, które dopuściły się odstępstwa od narodowości polskiej, a objęły te nieruchomości w posiadanie od 23 lipca 1950 r. do dnia wejścia w życie ustawy. Przepis ten ma więc zastosowanie do nieruchomości znajdujących się pod dozorem i zarządem, ale nie przejętych na własność Państwa. Skoro parcela nr [...] została przejęta w 1948 r. na własność Państwa w trybie przepisów o reformie rolnej, a nie objęta dozorem i zarządem, przepis art. 11 ustawy z 12 marca 1958 r. nie miał zastosowania.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powoduje, iż zostają zniesione wszystkie skutki prawne takiej decyzji. Oznacza to konieczność przyjęcia, że decyzja Naczelnika Gminy w J. nie istniała i nie wywierała skutków od początku.
Organ nadzoru podniósł, że instytucja posiadania, na którą powołuje się wnioskodawczyni została uregulowana w art. 336 k.c. W myśl tego przepisu posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Jednakże fakt posiadania i władania nieruchomością przez J.T. nie daje jej podstaw do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy bowiem interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa właściwa gmina.
Minister wskazał, że J.T. nie posiada i nie posiadała w dniu [...] maja 1990 r. tytułu prawnego do nieruchomości aktualnie oznaczonych nr [...] do [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) skomunalizowanej decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2001 r.
Minister podkreślił, że organ, który podjął czynności na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu, przy czym w toku prowadzonego postępowania brak było wniosku pochodzącego od strony uprawnionej, powinien postępowanie takie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2016 r. skargę złożyła J.T..
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- - art. 28 kpa, polegające na przyjęciu, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, w sytuacji gdy decyzja komunalizacyjna naruszała prawa J.T., a przez to posiada ona legitymację do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji,
- - art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie przez organ zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, dokonanie wybiórczej, a nie wszechstronnej oceny materiały dowodowego;
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2015 r. i o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ nie dokonał prawidłowej wykładni art. 28 kpa. Organ skupił się na wskazaniu, iż skarżąca nie wykazała swojego prawa własności do działki nr [...], zaś przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym nie przysługuje podmiotom legitymującym się tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego, czy też osobie posiadającej nieruchomość bez tytułu prawnego.
Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Użytej w art. 28 kpa definicji strony nie można interpretować wąsko i badać jedynie związku sytuacji danego podmiotu z przepisem stanowiącym podstawę materialnoprawną do wydania decyzji konkretnej treści, ale należy uwzględniać relacje przyczynowo- skutkowe, do których doprowadzić może ostatecznie wydana decyzja.
Skarżąca podkreśliła, że nieruchomość objęta decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2001 r. wchodziła w skład gospodarstwa rolnego o pow. 6 ha, którego właścicielem był A.T., a skarżąca J.T. jest jego spadkobiercą. Była ona [...] maja 1990 r. w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącej istnieją normy prawa materialnego, z których skarżąca może wywodzić swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skarżąca powołując się na treść przepisów art. 336 k.c. art. 341 k.c wskazała, że osoba, która wykaże, że jest posiadaczem, udowadnia tym samym, iż przysługuje jej prawo, w zakresie którego wykonuje posiadanie.
Podniosła, że z posiadaniem kodeks cywilny wiąże szereg skutków. Posiadanie prowadzi do nabycia w drodze zasiedzenia prawa własności, niektórych służebności gruntowych, służebności przesyłu. Posiadacz w dobrej wierze nabywa własność pożytków, jakie rzecz przynosi, a z posiadania wynikają roszczenia posiadacza w stosunku do właściciela, na przykład o zwrot nakładów (art. 226-227 k.c.), o wykup działki gruntu zajętej pod budowę (art. 231 § 1 k.c.). Od uzyskania posiadania uzależnione jest w określonych wypadkach nabycie prawa (np. art. 155 § 2, art. 169 § 1, art. 181, art. 307 § 1 k.c.).
W ocenie skarżącej, służył jej przymiot strony w postępowaniem komunalizacyjnym, bowiem decyzja oceniana pod kątem uprawnień przysługujących jej jako posiadaczowi nieruchomości, wynikających z przepisów kodeksu cywilnego, wpływa na jej interesy, ograniczając korzystanie z przysługujących jej praw.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony i czy może ona skutecznie wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] sierpnia 2001 r. Powyższa decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1). W kwestionowanej decyzji stwierdzono nabycie przez Gminę J. z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka budowlana nr [...]. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca rozstrzygała zatem o tym, czy nieruchomość będąca przedmiotem tego postępowania, stała się na podstawie art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. własnością gminy, na terenie której jest położona.
Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W doktrynie i judykaturze jednolicie utrwalone jest stanowisko, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie w postępowaniu zwykłym podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Wskazać należy, że komunalizacja w powyższym trybie następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała charakter deklaratoryjny. Potwierdzała ona wyłącznie przejście prawa własności określonego mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanego mienia, gdyż inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Tylko bowiem ten tytuł stanowi, że dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa.
Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: 29 września 1998 r., I SA 57/98 lex nr 45032; z 6 lutego 2002 r., I SA 3261/01 lex 82817; z 5 kwietnia 2010 r., I OSK 1117/11 lex 1136629; z 13 kwietnia 2012 r., I OSK 511/11 lex 1264834; z 16 maja 2012 r., I OSK 660/11 lex 1218892).
Prawidłowo organ nadzoru ustalił, że skarżąca nie legitymowała się w dniu [...] maja 1990 r., ani obecnie tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej nieruchomości.
Wprawdzie decyzją Naczelnika Gminy J. z [...] lutego 1987 r. m.in. orzeczono o przywróceniu poprzedniego wpisu prawa własności działki nr [...] na rzecz A. T., jednakże decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. z [...] kwietnia 1987 r., stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Gminy J.. Następnie Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z [...] czerwca 1987 r. utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z [...] kwietnia 1987 r.
Z akt sprawy nie wynika, aby prawo własności zostało wpisane na rzecz A.T.. Z kolei posiadanie nieruchomości, na które powołuje się skarżąca w treści skargi, jak wyżej wskazano, nie kreuje przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 28 kpa uznać należy za chybione.
W sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpiła osoba, która nie wykazała interesu prawnego i mimo to postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte - winno ono być na podstawie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowe, umorzone. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony, tak jak to nakazuje art. 104 kpa co do istoty. W zależności od tego, czy brak przymiotu strony jest oczywisty, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a kpa postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 kpa decyzją o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie organ nadzoru celem zbadania legitymacji skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wszczął postępowanie i w jego trakcie dokonał ustaleń w tym zakresie, słusznie uznając, że skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. a art. 5 ust.1 ustawy z 10 maja 1990. W tej sytuacji koniecznym było umorzenie postępowania.
Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa. Organ na podstawie zebranych w sprawie dowodów prawidłowo ustalił, że skarżąca nie ma legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.