Uzasadnienie
I SA/Wa 1341/07
UZASADNENIE
Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r., nr [...].
W uzasadnieniu decyzji przedstawiony został następujący stan sprawy.
Wojewoda Ł., działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją znak [...] z dnia [...] marca1992 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] w likwidacji prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. i oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2 oraz nieodpłatne nabycie własności budynku znajdującego się na tym gruncie, a także odmówił stwierdzenia nabycia przez te zakłady prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
Pismem z dnia 28 sierpnia 1992 r. Zakłady [...] Spółdzielnia [...] w likwidacji w Ł. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Rozpatrując tę sprawę Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją znak [...] z dnia [...] września 1994 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Ł. Skarga spółdzielni na decyzję organu naczelnego została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 11 lipca 1996 r. sygn. I SA 2046/94).
Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1993 r. (uznanym następnie przez sądy powszechne za wadliwy) D. W. oraz J. i J. W. nabyli prawo użytkowania wieczystego działek nr [...], [...], [...], [...], [...].
W latach 2004-2007 D., J. i J. W. wszczęli szereg postępowań administracyjnych mających związek ze sprawą uwłaszczenia, przy czym dotyczyło to także spraw z art. 156 kpa.
Minister Infrastruktury w szczególności decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2004 r. odmawiającą stwierdzenia, że decyzje Wojewody Ł. z dnia [...] marca 1992 r. w części stwierdzającej uwłaszczenie Zakładów [...] w likwidacji działkami nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonymi w Ł. przy ul. [...], oraz Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r., w części dotyczącej powyższych działek - zostały wydane z naruszeniem prawa.
D., J. i J. W. powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. I SA/Wa 1072/04 skargę oddalił.
Pismem z dnia 14 czerwca 2007 r. D., J. i J. W. wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. podając, że została wydana bez podstawy prawnej.
Rozpatrując ten wniosek, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności wymienionej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa.
D., J. i J. W. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej odmowną decyzją Ministra Budownictwa. Rozpatrując ten wniosek organ ustalił, że we wniosku zawarte jest żądanie stwierdzenia, w formie zawiadomienia, nieistnienia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. lub jej uchylenia. Zdaniem skarżących przepis art. 157 § 1 i 3 Kpa nie ma zastosowania.
Żądanie stwierdzenia nieistnienia decyzji z dnia 27 czerwca 2007 r. jest niezrozumiałe, skoro decyzja ta została wydana. Pozostaje kwestia trafności tej decyzji, mającej charakter wyłącznie proceduralny.
Zważyć przy tym należy, iż powołaną decyzją odmówiono wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do poprzednio wydanej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. Oznacza to, że nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji z dnia [...] września 1994 r. Możliwość taką przewiduje art. 157 § 3 Kpa.
Wnioskodawcy podnoszą też, iż decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa (z dnia [...] września 1994 r.) nie istnieje. Jednakże decyzja ta istnieje w obiegu prawnym, co oznacza, iż wniosek przeczy faktom.
Rozważania skarżących co do istnienia lub niestnienia decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Ł. z dnia [...] marca 1992 r., a także rozważania co do trafności prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, istniejących w sprawie i wiążących zarówno organ administracji jak i skarżących - nie dotyczą meritum rozstrzygnięcia.
Decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r., dotycząca sprawy z art. 156 § 1 kpa, była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 lipca 1996 r. sygn. akt I SA 2046/94 oddalił skargę, co oznacza, iż decyzja ta jest zgodna z prawem, a więc została wydana na właściwej podstawie prawnej.
Z wniosku D., J. i J. W. z dnia 12 lutego 2004 r. było już prowadzone postępowanie dotyczące sprawy prawidłowości, w aspekcie art. 156 kpa, wymienionej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. i postępowanie to zakończyło się decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...]. Skarga na tę decyzję została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1072/04, co oznacza, iż decyzja ta jest zgodna z prawem.
Sprawa prawidłowości decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. była już poprzednio badana w trybie nadzoru pod względem merytorycznym i zapadły w tej sprawie stosowne rozstrzygnięcia. Nie jest możliwe ponowne rozpoznawanie tej sprawy z ponownego wniosku z dnia 14 czerwca 2007 r., dotyczącego również sprawy z art. 156 kpa. Dokonanie ponownej oceny w tym trybie przedmiotowej decyzji powodowałoby zaistnienie okoliczności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Brak więc podstaw do zmiany stanowiska zawartego w decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] września 1994 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. oraz J. i J. W. wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. i określenie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w niniejszej sprawie treścią żądania jest stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r., gdyż wydana została bez postawy prawnej lub stwierdzenie jej nieistnienia. Mimo, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ujęte jest w tym samym punkcie art. 156 § 1 kpa, to żądanie to jest inne od tego, które składała wcześniej Spółdzielnia [...] i skarżący.
Wobec braku tożsamości żądania i podstawy prawnej, wydanie decyzji merytorycznej nie spowoduje wystąpienia okoliczności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
W dalszej części skargi zawarte są rozważania dotyczące istnienia decyzji uwłaszczeniowej.
Wskazano też, że uwłaszczony podmiot został wykreślony z rejestru przedsiębiorstw państwowych [...] kwietnia 2000 r. Minister prowadził postępowanie dotyczące praw nieistniejącego podmiotu. W dalszej części skargi dokonano analizy pojęcia decyzji "nieistniejącej" i dlatego zdaniem skarżących "w sprawie uwłaszczenia [...] nigdy nie powstał stosunek administracyjny (...). Z tego względu skarżący wnosili do Ministra Budownictwa o stwierdzenie w dowolnej formie nieistnienia zaskarżonej decyzji, co powinno być zrozumiałe".
W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Sprawa prawidłowości decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] września 1994 r. była już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne (wyroki z 11 lipca 1996 r. i 3 kwietnia 2006 r.). Wyroki te są wiążące dla organu administracji i stron postępowania. Powołany w skardze wyrok Sądu Okręgowego w Ł. sygn. [...] z [...] kwietnia 2006 r. nie istniał w 1994 r., dotyczy sprawy cywilnej, której Minister Budownictwa nie był stroną i nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie spraw administracyjnych związanych z decyzją uwłaszczeniową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zaskarżone decyzje nie naruszają prawa.
Rozpatrując niniejszą sprawę sąd miał też na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Legalność decyzji z dnia [...] września 1994 r. i [...] marca 1992 r. została oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 kwietnia 2006 r. (I SA/Wa 1072/04). W warunkach niniejszej sprawy uzasadnione jest stanowisko o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa.
Jeżeli już raz na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływali się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności została już dokonana (por. wyrok NSA z 6 marca 2003 r. sygn. I SA 2038/01, LEX 121768).
Artykuł 157 § 3 kpa dopuszcza wydanie orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z tymi pierwszymi mamy do czynienia np. wtedy, gdy żądanie nie pochodzi od strony postępowania. Natomiast z drugimi np. wówczas, gdy organ działał w innej formie niż decyzja administracyjna lub gdy dana sytuacja podmiotu jest kształtowana z mocy prawa. Również żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy organ jest związany oceną prawną dokonaną już uprzednio przez sąd, mieści się w kategoriach przesłanki o charakterze przedmiotowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2004 r. sygn. II SA 1628/03, LEX 150821).
W tej sprawie dokonano już oceny legalności decyzji z [...] marca 1992 r. o uwłaszczeniu i decyzji z dnia [...] marca 1994 r. o odmowie stwierdzenia jej nieważności i wobec tego uzasadnione jest stanowisko Ministra Budownictwa, iż brak jest podstaw do ponownego ich badania i odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności znajduje oparcie w art. 157 § 3 kpa.
Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.