Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] i orzekł o ustaleniu: na rzecz Gminy [...] odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...], od km [...] do km [...]; na rzecz T. i K. U. odszkodowania w kwocie [...] zł oraz na rzecz R. i R. G. odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na w/w nieruchomości, a także zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w obrębie [...], decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...], od km [...] do km [...].
Zgodnie z treścią księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy [...], w użytkowaniu wieczystym ustanowionym na rzecz T. i K. U. w ½ części oraz R. i R. G. w ½ części.
Kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu: na rzecz Gminy [...] odszkodowania w z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz na rzecz T. i K. U. oraz R. i R. G. odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na w/w nieruchomości, a także zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Odwołujący się wskazał, że płatnikiem ustalonego odszkodowania powinien być Prezydent Miasta [...], jako że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu [...], z dniem [...] stycznia 2013 r. przywrócono miastu W. status miasta na prawach powiatu. W związku z powyższym ustalone odszkodowanie powinno być finansowane z budżetu miasta jako zarządcy drogi.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w toku prowadzonego postępowania ustalił, że podstawą dla ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. Biegły stwierdził w nim m.in., że wyceniana nieruchomość położona jest w W. w ciągu garaży zlokalizowanych wzdłuż ulicy T., w bezpośrednim otoczeniu ulicy Ł., a także terenów zurbanizowanych; na działce znajduje się budynek garażu w zabudowie szeregowej; na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej dla w/w nieruchomości obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], w którym grunt ten oznaczony jest symbolem [...] – zieleń urządzona z dopuszczeniem lokalizowania obiektów reklamowych – dopuszcza się pozostawienie części garaży istniejących lub lokalizację nowego zespołu garaży w części południowo-zachodniej.
Z uwagi na tak określone przeznaczenie rzeczoznawca stwierdził, że rodzajem rynku właściwym dla szacowania w niniejszej sprawie będzie rynek transakcji sprzedaży nieruchomości zabudowanymi garażami (zarówno wolnostojącymi, jak i będącymi fragmentami ciągów garażowych w zabudowie zwartej). Przy wycenie gruntu biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do ostatecznej analizy przyjął 12 transakcji w przedziale cenowym od [...] do [...] zł.
Wartość praw na nieruchomości biegły ustalił w następujący sposób. Wartość gruntu określił na kwotę [...] zł. Po przemnożeniu tej wartości przez średni współczynnik prawa użytkowania wieczystego, wycenił wartość gruntu nieruchomości jako przedmiotu użytkowania wieczystego na kwotę [...] zł. Różnica pomiędzy tymi wartościami, tj. kwota [...] zł, dała wartość prawa własności nieruchomości, należną dotychczasowemu właścicielowi. Wartość prawa użytkowania wieczystego wraz z własnością budynku garażu rzeczoznawca wycenił na [...] zł. Tak ustaloną kwotę organ powiększył o 5% tytułem terminowego wydania nieruchomości na rzecz inwestora. Tym samym odszkodowanie należne T. i K. U. oraz R. i R. G. określono na kwotę po [...] zł z tytułu ½ części prawa użytkowania wieczystego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącego nieprawidłowego określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zauważył, że skoro na dzień wydania decyzji odszkodowawczej miasto W. posiadało status miasta na prawach powiatu, to zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Prezydent Miasta [...] był zarządcą drogi krajowej w granicach swego miasta. Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że odszkodowanie powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta [...], nie zaś, jak to stwierdził organ I instancji, przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
W związku z powyższymi ustaleniami Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] i orzekł jak w osnowie decyzji.
Na powyższe rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 15 Kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wobec skarżącego, który dopiero w postępowaniu przed organem drugiej instancji mógł być podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, co diametralnie zmieniło pozycję procesową skarżącego w zakresie zarówno składania wniosków dowodowych, jak i oceny dowodów zgromadzonych przez organ i tym samym pozbawiło skarżącego prawa do dwukrotnego rozpatrzenia tej samej sprawy;
- b) art. 10 Kpa poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w każdym stadium postępowania w tym samym charakterze, tj. podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania;
- c) art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenie się do wskazania jedynie przepisu prawa określającego granice rozstrzygnięć organu odwoławczego, podczas gdy w podstawie prawnej decyzji winien być wskazany również przepis prawa materialnego będący podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia;
- 2. prawa materialnego:
- a) art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez zobowiązanie do wypłaty odszkodowań Prezydenta Miasta [...] wobec uzyskania przez miasto W. z dniem [...] stycznia 2013 r. statusu miasta na prawach powiatu, co nastąpiło w trakcie wszczętych i toczących się postępowań i w sposób diametralny zmieniło sytuację skarżącego jako strony tych postępowań podczas gdy:
- - decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna być wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna i organ nie powinien zwlekać z wydaniem decyzji aż skarżący uzyska status miasta na prawach powiatu i przerzucać na skarżącego obowiązek wypłaty odszkodowań, które nie zostały przewidziane i zaplanowane w budżecie skarżącego,
- - uzyskanie przez miasto W. z dniem [...] stycznia 2013 r. statusu miasta na prawach powiatu winno wywoływać skutki na przyszłość, tj. mieć zastosowanie do postępowań wszczętych po [...] stycznia 2013 r.;
- b) art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy inwestycje w zakresie dróg publicznych winny być finansowane wprawdzie z budżetu miasta na prawach powiatu, jednakże środki na finansowanie dróg krajowych powinny być zabezpieczone i pochodzić z rezerwy subwencji ogólnej, której dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Skarżący i uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny dlatego Sąd, akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra, dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem.
Niezależnie od oceny przez Sąd całości prowadzonego postępowania, zasadnicze rozważania skupiły się na analizie kwestii spornej między stronami, to jest prawidłowości określenia przez organy orzekające w sprawie podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania.
Na wstępie należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz do ustalenia odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), celem realizacji inwestycji drogowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) – art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
Powołana wyżej specustawa drogowa, obok zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określa również organy właściwe w tych sprawach. I tak w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi (art. 1 ust. 2 ustawy). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne. Z przepisu art. 19 ust. 1 tej ustawy wynika, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi. Przy czym w myśl art. 19 ust. 5, w granicach miast na prawach powiatu, zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.
Zgodnie natomiast z art. 20 pkt 3 i 17 tej ustawy, do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości.
Stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie określa zatem podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi, finansowane są - w odniesieniu do dróg krajowych - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy.
W myśl natomiast art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.
Powołane przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. jednoznacznie określają podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. Przy czym zasady wynikające z powyższych przepisów stosuje się także – zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Stanowisko to nie narusza art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.).
Poglądy takie prezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już we wcześniejszych orzeczeniach i należy uznać je za jednolite i ugruntowane (przykładowo: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1910/12; z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2055/12; z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt 704/13, cbois.nsa.gov.pl).
Reasumując, w niniejszej sprawie bezspornym jest, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, przeznaczona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, położona jest w granicach miasta W., które jest miastem na prawach powiatu. Oczywiste zatem jest, że stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, tj. m.in. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. i art. 22 ust. 1 specustawy, odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod budowę obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...], powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta [...], a nie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
Mając na uwadze powyższe wywody należy uznać, że określenie przez Ministra podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania jest zgodne z prawem.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu, w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego, nie doszło do istotnego naruszenia przepisów ogólnych procedury administracyjnej.
Organ pierwszej instancji zapewnił stronom prawo udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwił im także zapoznanie się z aktami i wypowiedzenie co do zgromadzonych w sprawie dowodów (vide: zawiadomienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r.). Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że obowiązku tego nie dochowano w stosunku do Prezydenta Miasta [...], jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Prezydent bowiem brał udział w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym przed organem wojewódzkim, co wynika chociażby z w/w zawiadomienia. Rola, w której występował Prezydent, nie może determinować jego skuteczności. Już w trakcie postępowania przed organem I instancji mógł on bowiem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż wiadomym mu było, że z dniem [...] stycznia 2013 r., miasto W. zmieniło swój status – na miasto na prawach powiatu. Błędna natomiast interpretacja przepisów prawa dokonana przez organ I instancji w zakresie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, nie mogła doprowadzić do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kpa, bowiem nie została spełniona żadna z przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie.
Podkreślić również należy, co także było zarzutem skargi, że organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniać stan prawny istniejący w dniu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Brak jest w tym zakresie przepisów intertemporalnych regulujących tę kwestię w sposób odmienny. Dlatego niezasadny jest argument, jakoby zmiana statusu miasta W. miała mieć zastosowanie jedynie do postępowań wszczętych po [...] stycznia 2013 r.
Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje również kwestia wydania decyzji odszkodowawczej po upływie 30 dni od dnia, w którym decyzja realizacyjna stała się ostateczna. W niniejszym postępowaniu kontroli bowiem podlega legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie zaś ewentualna bezczynność, czy przewlekłość organu.
Zgodzić się natomiast należy ze skarżącym, że Minister w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., obok przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, nie powołał przepisów prawa materialnego, będących podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Niemniej jednak nie oznacza to, że taka podstawa prawna nie istnieje. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika bowiem, które przepisy prawa materialnego miały w niniejszej sprawie zastosowanie. Takie niepełne powołanie podstawy prawnej orzeczenia w sytuacji, gdy organ odwoławczy w sposób odmienny określił jedynie podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, mimo iż stanowi naruszenie art. 107 § 1 Kpa, nie wpływa w sposób istotny na wynik sprawy, a tym samym nie stanowi postawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.