Uzasadnienie
J. K. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 marca 2022 r. znak KOC/320/Go/16 w przedmiocie umorzenia postępowania.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w W. Wydziału Hipotecznego z dnia 12 lipca 1947 r. w Księdze Hipotecznej hip. "[...]" działka nr [...] hip [...] dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) o pow. 860 m² tytuł własności był uregulowany wpisem jawnym na imię H. B..
Orzeczeniem administracyjnym z dnia 26 stycznia 1960 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło H. B. przyznania prawa własności czasowej do ul. [...] (dawn. [...]) w W. hip. "[...]".
W dniu 15 stycznia 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek J. K. reprezentowanego przez adwokata R. F. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 26 stycznia 1960 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej, jako: ustawa zmieniająca), stwierdziło, że z dniem 16 września 2021 r. postępowanie (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa.
Jak wskazał organ, w aktach sprawy odnaleziono dwa dowody doręczenia kierowane do S. B. oraz adwokata M. P.. Nie zawierają one informacji o odebraniu orzeczenia. Ponadto w aktach odnaleziono kopię ogłoszenia o wydaniu orzeczenia wywieszoną w dniu 3 lutego 1960. W dniu 5 marca 1960 r. Prezydium m. [...] złożyło do Sądu Powiatowego dla [...] Wydział [...] Ksiąg Publicznych wniosek w sprawie ujawnienia tytułu własności w księdze wieczystej w zbiorze nieruchomości przy ul, [...] (dawn. [...]) nr hip [...]. W dniu 17 czerwca 1960 r. Sąd Powiatowy w W. wydał postanowienie o wpisie prawa własności Skarbu Państwa.
Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium wskazało, że ze względu na fakt, iż orzeczenie z 1960 r. stało się podstawą wpisu do księgi wieczystej w 1960 r. nie można przyjąć, że nie weszło ono do obrotu prawnego i nie wywołało skutków prawnych. Orzeczenie pozostaje w obrocie prawnym od 62 lat, a zatem postępowanie nieważnościowe w stosunku do orzeczenia z 1960 r. uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. na podstawie ww. przepisów.
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i działając poprzez pełnomocnika wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego w postaci art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 23 oraz 24 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.), które to naruszenie miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a polegało na błędnej wykładni przywołanych przepisów poprzez bezzasadne uznanie, iż w sprawie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z dnia 26 stycznia 1960 r. upłynęło trzydzieści lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia wskazanego orzeczenia, podczas gdy brak jest w aktach sprawy dowodów dokonania doręczeń owego orzeczenia uczestnikom postępowania w sprawie, czy też jego ogłoszenia we właściwej formie.
W uzasadnieniu podniesiono, że przepisy obowiązujące w dacia wydawania orzeczenia z 1960 r. przewidywały, że akt administracyjny może być doręczony dwoma sposobami. Po pierwsze, orzeczenie mogło zostać doręczone do rąk adresata. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że orzeczenie z dnia 26 stycznia 1960 r. nie zostało doręczone ani adresatowi S. B., ani adwokatowi M. P.. Po drugie, w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób opisany powyżej doręczenie może zostać dokonane poprzez obwieszczenie wywieszone w urzędzie oraz poprzez dwukrotne ogłoszenie w gazecie rządowej. Zdaniem skarżącego, o ile w aktach sprawy zalega kopia ogłoszenia z dnia 3 lutego 1960 r. potwierdzającego wywieszenie informacji o wydaniu orzeczenia w urzędzie wysyłającym, o tyle nie sposób doszukać się w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących dokonania dwukrotnego ogłoszenia o wydaniu owego aktu w gazecie rządowej.
W ocenie skarżącego, organ wyinterpretował sobie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jeszcze jedną rzekomą podstawę, która ma uzasadniać umorzenie postępowania z mocy prawa, to jest "wejście orzeczenia do obrotu prawnego", względnie "wykorzystanie orzeczenia do wywołania skutków prawnych". Skarżący wskazał jednak, że ku takiej wykładni treści przywołanego przepisu brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia zwłaszcza, że jest ona wyraźnie sprzeczna z literalną treścią owej normy prawnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z kolei wg art. 158 § 3 K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (przepis ten został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z dniem 16 września 2021 r.).
Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej ustawy zmieniającej wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji i niezakończone przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazano także, że TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.
Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 Kodeksu cywilnego).
Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia z 1960 r. z uwagi na brzmienie przepisów ustawy zmieniającej. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 K.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 K.p.a.).
Odnosząc się do kwestii doręczenia to wskazać trzeba, że w aktach sprawy w istocie brak jest dowodu doręczenia orzeczenia stronom. Brak dowodu doręczenia konkretnemu podmiotowi orzeczenia nie oznacza jednak, w okolicznościach tej sprawy, że takiego doręczenia nie było.
Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, jeżeli doręczenie nie może być dokonane do rąk własnych odbiorcy z powodu jego nieobecności, lub też do rąk osób, wymienionych w art. 25 ust. 2 z powodu nieobecności ich w miejscu doręczenia lub z powodu odmowy przyjęcia, - wówczas pismo należy złożyć we właściwym ze względu na miejsce doręczenia urzędzie gminnym (magistracie), a pismo, nadesłane pocztą, - w najbliższym urzędzie pocztowym, wywieszając o tem ogłoszenie:
- a) we wskazanych wyżej urzędach odpowiednio, a prócz tego
- b) na drzwiach mieszkania odbiorcy lub też na drzwiach lokalu, w którym znajduje się zarząd jego nieruchomości lub przedsiębiorstwa, albo w którym odbiorca pracuje, albo na bramie jego nieruchomości.
W myśl art. 26 ust. 2 tego rozporządzenia, wykonanie tych czynności uważa się za doręczenie.
Jak wynika z akt sprawy przesyłki skierowane do S. B. i adw. M. P., zawierające orzeczenie z 1960 r. wróciły do nadawcy – organu jako niepodjęte. Na przesyłkach brak jest informacji o przyczynie ich nieodebrania przez adresatów, tym niemniej organ działając na podstawie art. 26 i 30 ww. rozporządzenia z 1928 r. podał do publicznej wiadomości (poprzez ogłoszenie), iż w aktach Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej znajduje się orzeczenie administracyjne z 1960 r. Ogłoszenie zostało wywieszone w dniu 3 lutego 1960 r. w PDRN [...] przy ul. [...] oraz w budynku zajmowanym przez Prezydium Rady Narodowej pl. [...].
Powyższe świadczy, w ocenie Sądu, że w sprawie zastosowanie znalazł art. 26 ust. 2 rozporządzenia z 1928 r. Z kolei powołane przez pełnomocnika skarżącego przepisy tego rozporządzenia, tj. art. 23 w zw. z art. 24 ust. 3 nie były podstawą działania ówczesnego organu.
Nadto, nie można pominąć w tej sprawie także i tego, że w następstwie wydania orzeczenia z 1960 r., w dniu 5 marca 1960 r. Prezydium [...] złożyło do Sądu Powiatowego dla [...] Wydział [...] Ksiąg Publicznych wniosek w sprawie ujawnienia tytułu własności w księdze wieczystej w zbiorze nieruchomości przy ul, [...] (dawn. [...]) nr hip [...]. Z kolei w dniu 17 czerwca 1960 r. Sąd Powiatowy w W. wydał postanowienie o wpisie prawa własności Skarbu Państwa. Tym samym orzeczenie to weszło do obrotu prawnego i wywołało określone skutki prawne. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. za dowód może służyć wszystko o ile jest zgodne z prawem. Poza tym organ stosując zasady logicznego rozumowania może określony wniosek wyprowadzić z innego dowodu. W tej sprawie organ prawidłowo wywiódł także z innych dowodów, nie przekraczając ram swobodnej oceny dowodów, że orzeczenie z 1960 r. weszło do obrotu prawnego.
Pamiętać przy tym należy, że istota uregulowań ustawy zmieniającej wskazująca na konieczność doręczenia musiała uwzględniać fakt, że w większości wypadków od daty wydania decyzji upływał bardzo długi okres co skutkować musiało brakami w dokumentacji. Dlatego przepisy ustawy zmieniającej należy wykładać w ten sposób, że celem tej regulacji było wygaszenie postępowań, które nie zakończyły się do dnia wejścia w życie tej ustawy – zarówno tych toczących się jak i przyszłych (tak również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 473/22).
Dodatkowo zauważyć należy, że ani strona ani też organ administracji publicznej właściwy w tego rodzaju sprawach, a tym bardziej Sąd, nie mają wpływu na decyzje legislacyjne polskiego ustawodawcy. Organy administracji publicznej zobowiązane są jednak działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) i dlatego zastosowanie przez organ w tej sprawie regulacji art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, nie można uznać za naruszające prawo.
Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia wnioskodawcy budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku.
W sytuacji zatem, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do żądania wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a K.p.a.).
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji wyroku.