Uzasadnienie
Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako minister/organ) postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 dalej jako kpa), uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] (dalej jako decyzja z 2005r.) i zawiesił ww postępowanie do czasu uzyskania prawomocnych postanowień spadkowych lub zarejestrowanych aktów poświadczenia dziedziczenia po J. P., W. B., J. B., S. S., J. S. i M. W..
Jednocześnie na podstawie art. 100 § 1 kpa wezwał liczne strony postępowania, w tym L. S., do wystąpienia w terminie 3 miesięcy do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po ww J. P., W. B., J. B., S. S., J. S. i M. W., ewentualnie o wystąpienie w powyższym terminie do notariusza celem sporządzenia aktów poświadczenia dziedziczenia.
Jak wynika z akt sprawy, decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. odmawiała stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.Nr.133, poz.872 ze zm. dalej jako ustawa), własności nieruchomości położonych w gminie [...], w obrębie [...], zajętych pod drogi - ul. [...] i [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 317 m2, nr [...] o pow. 612 m2, nr [...] o pow. 1120 m2, dla których w Sądzie Rejonowym w [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W wyniku wniesionego przez L. S. odwołania, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z [...] marca 2008 r. nr [...] a następnie przeszła pozytywną weryfikację sądowoadministracyjną w sprawie I SA/Wa 603/08. W związku z ww decyzją z 2005r. toczyły się także inne postępowania.
Przykładowo decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał decyzję [...] czerwca 2009 r. nr. [...] odmawiającą zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z [...] marca 2008 r. nr. [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. Sprawa w ww zakresie trafiła do tut. Sądu i toczyła się pod sygn. akt I SA/Wa 336/10 a następnie kolejna sprawa z wniosku L. S. została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1570/11.
W toku zainicjowanego kolejnym wnioskiem L. S. (dalej jako skarżąca) postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności ww decyzji z 2005r. organ ustalił, że część osób, będących właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. zmarła, i uwzględniając konieczność wezwania do udziału w postępowaniu ich następców prawnych, zawiesił postępowanie do czasu złożenia m.in. przez skarżącą postanowień sądu potwierdzających nabycie praw do spadku po ww bądź aktów poświadczenia dziedziczenia.
Punkt 1 zaskarżonego postanowienia (o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania) organ uzasadnił tym, że postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] zostało skierowane m.in. do zmarłej 7 lutego 2014 r. M. W., a zatem do osoby nieżyjącej; i uznał, że przedmiotowe postanowienie powinno być skierowane do jej następców prawnych. Dalej organ przywołał art. 73 ust. 1 ustawy i zasady dotyczące udziału stron w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tym trybie a także w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego.
W konsekwencji uznał, że z uwagi na wynikający z art. 10 kpa obowiązek organu zapewnienia udziału w sprawie wszystkim osobom, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania, istnieją podstawy do jego zawieszenia (gdyż dotychczas nie zostali ustaleni następcy prawni zmarłych stron postępowania). W tym zakresie minister powołał się na art. 97 § 1 pkt 4 kpa wskazując, że ustalenie następców prawnych zmarłych stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu ww przepisu kpa.
W skardze na ww postanowienie skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 100 § 1 kpa wskazując że przepisy te nie powinny mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 690/07 z dnia 10 sierpnia 2007 roku skarżąca podniosła, że jest jedyną właścicielką przedmiotowych działek. Ponownie, jak w innych prowadzonych dotychczas postępowaniach, skarżąca zarzuciła, że kwestionowana przez nią decyzja z 2005r. została skierowana do 32 osób nie będących stronami w sprawie. Podniosła, że osoby te od 29 października 2001 r. nie są już właścicielami, gdyż na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] października 2001 r. sygn. akt [...] o dziale spadku po J. B. ww grunt przypadł F. S., który z kolei 8 sierpnia 2002 r. darował go skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "ppsa"), uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując w tych ramach kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Trzeba na początku podkreślić, że w niniejszej sprawie Sąd nie bada zasadności wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z 2005r. a jedynie kwestię zasadności zawieszenia postępowania nadzwyczajnego jej dotyczącego. Nie może jednak ujść z pola widzenia okoliczność, że decyzja z 2005r. jest decyzją I instancji utrzymaną w mocy przez decyzję z dnia [...] marca 2008 r. a ta ostatnia została skontrolowana następnie przez tut. Sąd w sprawie I SA/Wa 603/08. Decyzja z 2005r. nie funkcjonuje zatem osobno w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna. Ponadto zarzuty stawiane tejże decyzji były już zgłaszane w innych postępowaniach i były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, choć nie w postępowaniu nadzwyczajnym.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem nadzorczym prowadzonym w stosunku do negatywnej decyzji wydanej w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Przywołany wyżej przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności danej nieruchomości "drogowej" nie przypadało Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis bądź badając w trybie nadzwyczajnym prawidłowość jego zastosowania albo (jak w sprawie niniejszej) niezastosowania, organ bada tylko spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Decyzja wydawana na gruncie art. 73 ustawy posiada bowiem wyłącznie deklaratoryjny charakter. A to oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. i jego skutki następujące w dniu 1 stycznia 1999 r.
W związku z powyższym stronami takiego postępowania są właściciele nieruchomości (na dzień 31 grudnia 1998 r.) bądź ich następcy prawni, a także (jak wynika z ukształtowanego przez lata orzecznictwa) podmioty będące właścicielami na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego - jako beneficjent ustawowego przewłaszczenia (por. wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 175/12 i z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2564/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 656/11 publ CBOSA). Zasadnie organ przyjął zatem, że stronami postępowania zwykłego jak i postępowania nadzwyczajnego winni być właściciele nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. a więc spadkobiercy J. B. i aktualny właściciel tj. skarżąca. Nie do przyjęcia jest przy tym pogląd skarżącej, że wyłącznie ona, jako nabywca ww nieruchomości w trybie umowy darowizny z 2002r. jest jedyną stroną ww postępowania.
Skarżąca zdaje się nie zauważać, że jeżeli podważy korzystną dla niej (jak dotychczas) decyzję z 2005r. utrzymaną w mocy przez organ II instancji, ze skutkiem powodującym przejście z mocy prawa ww gruntu na Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego, to będzie to oznaczało, że dokonany w 2001r. dział spadku i dokonana na jej rzecz darowizna z 2002r. były wadliwe. Ani spadkobiercy J. B. ani K. S. nie mogliby bowiem przenieść skutecznie na skarżącą prawa własności, które zostało odjęte z mocy ustawy w dacie 1 stycznia 1999r. Stąd, wbrew wszelkim wywodom skargi, właściciele nieruchomości na koniec 1998r. niewątpliwie są stronami ww postępowania a w razie ich śmierci, ich następcy prawni.
Zasadnie zatem organ uznał, że w pierwszej kolejności, jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym, zobowiązany jest ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, a tym samym kto jest stroną postępowania; a w dalszej kolejności – stosownie do art. 10 kpa winien zapewnić ww podmiotom możliwość czynnego udziału w postępowaniu a przy tym oznaczyć strony w kończącej je decyzji administracyjnej.
Skoro zatem stronami decyzji kończącej postępowanie będącej przedmiotem postępowania nadzorczego były osoby, co do których w sposób nie budzący wątpliwości ustalono iż nie żyją, tj. J. B., S. S., J. S., J. P. i M. W. – a przy tym nie zostali ustaleni ich następcy prawni, to sprawie nie można nadać dalszego biegu. Czym innym jest bowiem "nieświadome" pominięcie przez organ jednej ze stron (w takim przypadku przysługiwałoby jej prawo żądania wznowienia postępowania) a czym innym jest zaniechanie ustalenia przez organ następców prawnych oczywiście znanych lecz zmarłych stron postępowania.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Na podstawie tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wg ministra ustalenie przez właściwy organ (sąd) spadkobierców J. B., S. S., J. S., J. P. i M. W. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu ww art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały go do zawieszenia postępowania. Dalej organ wyjaśnił, że wszystkie osoby dotychczas biorące udział w postępowaniu na prawach strony mają interes w zainicjowaniu przed sądem powszechnym postępowania w sprawach o stwierdzenie nabycia spadku po ww wymienionych osobach zmarłych. Za zasadne uznał zatem wezwanie ich do przeprowadzenia postępowania cywilnego podnosząc przy tym, że w sprawie nie zachodzą jakiekolwiek powody uniemożliwiające lub utrudniające skarżącej i innym ww. osobom zainicjowanie spraw spadkowych.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej.
Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy trzeba podkreślić, że kwestia ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania nie jest typowym zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jest to zagadnienie kluczowe i podstawowe w sprawie ale nie jest to rodzaj "zagadnienia wstępnego", którego brak uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, orzecznictwo nie jest przy tym jednolite gdy chodzi o stosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jednocześnie przepisy procedury administracyjnej nie wyznaczają zasad, jakimi winien kierować się organ administracji w sytuacji, jaka zaistniała w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Innymi słowy, przy istnieniu obowiązku zapewnienia udziału stron w postępowaniu połączonym z udokumentowaną wiedzą o śmierci kilku z nich, organ administracji nie dysponuje skutecznymi instrumentami, które umożliwiłyby mu wywiązanie się z ww obowiązku.
Organ administracji nie jest bowiem władny we własnym zakresie ustalać krąg spadkobierców zmarłych stron postępowania a procedura administracyjna daje mu możliwość wystąpienia w tym zakresie ze stosownym wnioskiem do sądu powszechnego jedynie w wyjątkowych przypadkach określonych w art. 30 § 5 kpa tj. w sytuacji spadków nieobjętych. W kontrolowanej sprawie sytuacja taka oczywiście nie występuje. Spadek w postaci nieruchomości będącej przedmiotem postępowania został objęty, był przedmiotem działu spadku w 2001r. a następnie darowizny w 2002r. i aktualnie stanowi własność skarżącej.
Jednocześnie, z braku przepisu szczególnego nie ma podstaw do zastosowania art. 49 kpa o doręczeniach w drodze obwieszczenia. W tej sytuacji zawieszenie postępowania wobec braku możliwości nadania mu biegu z powodu nieustalenia następców prawnych zmarłych stron - w ocenie Sądu nie narusza prawa. (por. np. orzeczenia NSA w sprawach II OSK 887/12 i II OSK 2933/14)
Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.