Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 21 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1368/14

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek P. Ł. (dalej "skarżącego") sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej "MTBiGM") z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], orzekającym o umorzeniu postępowania o przywrócenie skarżącemu terminu do wniesienia odwołania o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], utrzymał postanowienie MTBiGM.
2. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonego obecnie postanowienia Ministra z dnia [...] marca 2014 r., przedstawia się następująco:
3. 1. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] (dalej "decyzją Wojewody") Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu spadku wartości nieruchomości, będącej własnością skarżącego.
4. 2. Pismem z dnia 17 marca 2010 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody.
5. 3. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury orzekł o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody.
6. 4. Wyrokiem z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 373/11, tut. Sąd orzekł o uchyleniu postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r.
7. 5. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. MTBiGM umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody.
8. 6. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika M. Ł. (dalej "pełnomocnika") wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem MTBiGM z dnia [...] lutego 2013 r.
9. III. Rozpatrzywszy zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. ponownie sprawę zakończoną postanowieniem MTBiGM z dnia [...] lutego 2013 r., Minister utrzymał postanowienie MTBiGM w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. 1. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody, tj. przy rozpatrywaniu tej sprawy po zapadnięciu wyroku Sądu z dnia 7 października 2011 r., zachodzi konieczność uwzględnienia oceny prawnej i wskazań tam zawartych. Oceny te i wskazania wiążą bowiem organ na zasadzie art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270).
2. 2. W przedmiotowym wyroku Sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia, czy decyzja Wojewody z 2009 r. została skarżącemu prawidłowo doręczona. Ustalenia w tym zakresie są w ocenie Sądu konieczne, albowiem od ich wyniku uzależniona jest ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dopuszczalność taka wystąpiłaby zatem tylko w przypadku stwierdzenia, że do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji Wojewody doszło. Ustalenie przez organ, że przedmiotowa decyzja nie została skarżącemu skutecznie doręczona, pociągałoby z kolei konieczność umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody.
3. 3. Oceniając w świetle wskazanych wyżej ocen i wytycznych materiał dowodowy sprawy, należy stwierdzić, że decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2009 r. nie została skarżącemu skutecznie doręczona. Decyzję tę doręczono bowiem nie skarżącemu a W. Ł., który nie został ustanowiony przez skarżącego jego pełnomocnikiem.
4. 4. Niedoręczenie skarżącemu decyzji Wojewody z 2009 r. oznacza, iż ustawowy termin do wniesienia tego odwołania nie rozpoczął w stosunku do skarżącego swojego biegu. Tym samym w rozpatrywanej sprawie nie mogło dojść do uchybienia tego terminu. Złożony przez skarżącego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody jest zatem przedwczesny, co powoduje konieczność umorzenia postępowania, wszczętego tym wnioskiem.
5. 5. Minister zaznaczył przy tym, że termin do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody rozpocznie bieg po prawidłowym doręczeniu decyzji pełnomocnikowi skarżącego.
6. IV. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra, zarzucając organowi działanie mające na celu przedłużenie postępowania oraz niewykonanie wyroku Sądu z dnia 7 października 2011 r. W skardze zawarto również argumentację na rzecz wadliwości decyzji Wojewody z 2009 r.
7. V. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
6. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

1. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżonym obecnie postanowieniem Ministra z dnia [...] marca 2014 r. było rozpatrzenie wniosku skarżącego, zawartego w piśmie z dnia 17 marca 2010 r. o przywrócenie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2009 r.
3. 2. Tryb postępowania w tym zakresie reguluje art.59 k.p.a., stanowiąc w § 2, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Z przepisu tego wynika zatem, że postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia jest jednoinstancyjne, w konsekwencji czego wydane w tym przedmiocie postanowienie organu odwoławczego podlega zaskarżeniu skargą wprost do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art.3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).
4. 3. W niniejszej sprawie wydano dwa postanowienia, tj. postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. oraz utrzymujące je w mocy, a zaskarżone obecnie do Sądu postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju ("Ministra") z dnia [...] marca 2014 r. Nie stanowi to jednakże o naruszeniu w powyższy sposób ustalonej w przywołanym w art.59 § 2 k.p.a. zasady jednoinstancyjności postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, albowiem (abstrahując w tym miejscu do rozważań na okoliczność, czy art.59 § 2 w związku z art.127 3 k.p.a. i 144 k.p.a. wyłącza dopuszczalność ponownego rozpatrzenia przez ministra sprawy zakończonej postanowieniem tego organu, wydanym w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji), albowiem treścią rozstrzygnięcia MTBiGM było nie orzeczenie co do meritum w przedmiocie wniosku skarżącego o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody z 2009 r. (tj. organ nie orzekł o przywrócenie tego terminu ewentualnie o odmowie takiego przywrócenia), a orzeczenie o umorzeniu tego postępowania z racji jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art.105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu tego rodzaju rozstrzygnięcie przez organ administracji, posiadający status ministra w rozumieniu art.5 § 2 pkt 4 k.p.a., wniosku o przywrócenie terminu do wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji, może podlegać kontroli tego samego organu w trybie uregulowanym w art.127 § 3 k.p.a., tj. w drodze ponownego rozpoznania sprawy na wniosek strony postępowania.
5. 4. Ocena zasadności uznania przez MTBiGM oraz przez Ministra bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody i w konsekwencji zasadności umorzenia tego postępowania na podstawie art.105 § 1 k.p.a., prowadzi do wniosku, że stanowisko obu organów w tym zakresie jest słuszne.
6. 5. Prawidłowo zatem organy wykonały poprzedni wyrok Sądu z dnia 7 października 2011 r., wiążący je na zasadzie art.153 p.p.s.a. i wyjaśniły, że skarżącemu nie doręczono skutecznie decyzji Wojewody z 2009 r. Decyzja ta została bowiem doręczona innej osobie, która w dacie doręczenia nie posiadała umocowania do działania w imieniu skarżącego. W tej sytuacji, w stosunku do skarżącego nie otworzył się czternastodniowy termin na wniesienie odwołania do decyzji Wojewody, w konsekwencji czego nie może być mowy o jego uchybieniu przez skarżącego. Powyższe, jak słusznie wskazały organy, kierując się w tym zakresie wytycznymi zawartymi w poprzednim wyroku Sądu, przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu, wszczętego wnioskiem skarżącego.
7. 6. Z uwagi na fakt, że w skardze wyrażono obawę co do tego, że powyższe rozstrzygnięcia MTBiGM oraz Ministra są z punktu widzenia skarżącego niekorzystne, pozostając w sprzeczności z wyrokiem Sądu z dnia 7 października 2011 r., jak też przyczyniają się do zwłoki w rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody z 2009 r., należy stwierdzić, co następuje:
8. 6.1. Umorzenie postępowania w przedmiocie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody z 2009 r. otwiera skarżącemu, reprezentowanemu obecnie przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika, możliwość złożenia do Ministra, za pośrednictwem Wojewody, nowego odwołania od decyzji Wojewody;
9. 6.2. Wniesienie przez pełnomocnika skarżącego nowego odwołania będzie możliwe po otwarciu czternastodniowego terminu do dokonania tej czynności, które to otwarcie nastąpi z dniem następnym po dokonaniu przez Wojewodę skutecznego prawnie doręczenia pełnomocnikowi skarżącemu decyzji z 2009 r.;
10. 6.3. Wojewoda jest zatem zobowiązany obecnie do dokonania wskazanego wyżej doręczenia, a ewentualna bezczynność organu w tym przedmiocie może być kwestionowana przez pełnomocnika skarżącego za pomocą środków wskazanych w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (skarga do sądu na bezczynność organ), po uprzednim, obligatoryjnym wniesieniu do organu wyższego stopnia zażalenia, o którym mowa w art.37 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że - jak wynika z akt sprawy - Wojewodzie doręczono w dniu 17 marca 2014 r. postanowienie Ministra z [...] marca 2014 r., z treści którego wynika obowiązek doręczenia przez Wojewodę decyzji z 2009 r. pełnomocnikowi skarżącego.
11. 6.4. W tych warunkach skuteczne wniesienie przez pełnomocnika skarżącego odwołania od decyzji Wojewody z 2009 r. winno skutkować rozpoznaniem przez Ministra tego odwołania co do meritum (aczkolwiek niniejszym Sąd nie przesądza na tym etapie sprawy, że odwołanie to jest merytorycznie zasadne).

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.