Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2020 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosków Z. G. i L. G., o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] - odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] listopada 1979 r., nr [...] Naczelnik Gminy [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, oznaczonego jako działki nr [...] i [...], położonego we wsi [...], stanowiącego własność L. K. Z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1979 r. wystąpili Z. G. i L. G., będący spadkobiercami L. K. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Wojewoda [...]:
- 1) stwierdził nieważność decyzji z [...] listopada 1979 r. w części dotyczącej działek nr [...], nr [...],[...] i [...];
- 2) stwierdził, że decyzja z 10 listopada 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek [...],[...] i [...].
Od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. odwołanie złożyli Z. G. i L. G. oraz Gmina [...].
Postanowieniem z [...] listopada 2019 r., nr [...] Minister Rolnictwa
Rozwoju Wsi stwierdził, że odwołania Z. G. i L. G. zostały złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do ich wniesienia. W treści odwołania Z. G. i L. G. nie zawarli wniosku o przywrócenie terminu do ich wniesienia. Dopiero po stwierdzeniu przez Ministra, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu wnioskodawcy wystąpili o przywrócenie terminu. We wnioskach o przywrócenie terminu podnieśli, że uchybili terminowi do złożenia odwołania, ponieważ oczekiwali na uzupełnienie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., o które wystąpili pismem z 2 września 2019 r.
Rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że po podniesieniu przez Z. G. i L. G. zarzutu oczekiwania na uzupełnienie decyzji z [...] sierpnia 2019 r., o które wystąpili do Wojewody [...] pismem z 2 września 2019 r., Minister przekazał akta do organu I instancji w celu wyjaśnienia tej kwestii. Z. G. i L. G., reprezentowana przez Z. G. nie potrafili jednak wyjaśnić Wojewodzie w jaki sposób (poza nadesłaniem dokumentów, które wymienili w piśmie z 2 września 2019 r.) Wojewoda miałby uzupełnić decyzję z [...] sierpnia 2019 r. W tej sytuacji pismem z 15 kwietnia 2020 r. Wojewoda [...] poinformował Z. G. i L. G., reprezentowaną przez Z. G., że ich podanie w zakresie żądania uzupełnienia decyzji pozostawia bez rozpoznania. Minister podkreślił, że w rzeczywistości wnioskodawcy pismem z 2 września 2019 r. wystąpili jedynie o "uzupełnienie" decyzji polegające na wydaniu im szeregu dokumentów (które zostały im przesłane przy piśmie Wojewody [...] z [...] października 2019 r., znak [...]).
Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 § 1 i 2 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.
Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.
Odnosząc się do przytoczonych przepisów organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wszystkie wymienione warunki zostały spełnione.
We wnioskach o przywrócenie terminu strony nie uprawdopodobniły, że uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez ich winy. O braku winy zainteresowanej strony w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA z d 8 lipca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 727/97; wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1781/99). Dopuszczenie się przez osobę zainteresowaną nawet najmniejszego niedbalstwa wyklucza zatem możliwość przywrócenia terminu (por. wyrok NSA z 13 października 1999 r., sygn. akt III SA 1436/99). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się, np: nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, czy pożar.
Natomiast wskazana przez Z. G. i L. G. okoliczność oczekiwania na "uzupełnienie" decyzji, polegające na wydaniu im szeregu dokumentów nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanych w uchybieniu terminu.
W ocenie Ministra wnioskodawcy nie zadbali o dotrzymanie terminu do wniesienia odwołania. W postępowaniu zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] prawidłowo pouczył strony o terminie do wniesienia odwołania, który wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 kpa). Decyzja z [...] sierpnia 2019 r. została prawidłowo skierowana do Z. G., występującego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik L. G. Decyzja ta została mu doręczona 2 września 2019 r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru. Początkiem biegu terminu był więc następny dzień po doręczeniu decyzji (tj. [...] września 2019 r.), a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął 16 września 2019 r. W przedmiotowej sprawie termin do wniesienia odwołania (liczony od dnia doręczenia decyzji) nie został zachowany, gdyż odwołania od decyzji z [...] sierpnia 2019 r. zostały nadane w placówce pocztowej 2 października 2019 r., tj. 16 dni po upływie terminu przewidzianego w art. 129 § 2 kpa.
Minister podniósł, że art. 40 § 2 kpa wyraźnie stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W dniu wydania zaskarżonej decyzji Z. G. występował w imieniu własnym oraz był pełnomocnikiem L.G.. Dopiero 27 sierpnia 2019 r. pełnomocnictwo do reprezentowania Z. G. i L. G. złożyła do akt sprawy radca prawny I. R. (por. notatka służbowa z 27 sierpnia 2019 r.). Złożenie tego pełnomocnictwa wywołało skutek względem Wojewody [...] z dniem, w którym organ je otrzymał. Nastąpiło to więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2019 r.
Minister podniósł, że na stronie postępowania spoczywa obowiązek dotrzymania terminu wskazanego w pouczeniu decyzji. Skoro strony zaniechały wykonania tego obowiązku, to ponoszą tym samym wszelkie negatywne konsekwencje własnych zaniedbań.
Skargę na postanowienie z [...] maja 2020 r. złożyli Z. G. i L. G. Zarzucili wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 111 § 1 i 2 kpa, podnosząc, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął się od dnia doręczenia dokumentów przy piśmie z 22 października 2019 r., natomiast odwołanie zostało przesłane listem poleconym 2 października 2019 r.
Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi podnosząc m.in., że wnieśli o uzupełnienie decyzji Wojewody [...] i wydanie uwierzytelnionych dokumentów (kolejny raz), które były wydane bez ich uwierzytelnienia przy piśmie z "22.20.2019 r." bez stosownego postanowienia, jak i bez wezwania strony do usunięcia braków formalnych z art. 64 kpa.
Podali, że w rozmowie telefonicznej 12 marca 2020 r. prowadzący sprawę w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował, że decyzja będzie wydana do końca marca 2020 r. Tym samym pismo Wojewody [...] z 25 lutego 2020 r., nr [...] żądające sprecyzowania wniosku zostało wydane po terminie i jest nakierowane na niekończącą się przewlekłość i wydawanie nowych terminów. Skarżący podnieśli, że nie udzielali pełnomocnictwa r. pr. I. R. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W pismach procesowych z 28 lipca 2020 r. i z 7 grudnia 2020 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów z kserokopii dokumentów z postępowania administracyjnego oraz odpisów orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Sąd oddalił wnioski dowodowe, gdyż nie mają one znaczenia dla oceny zaskarżonego postanowienia. Odnośnie orzeczeń o niepełnosprawności wskazać należy, że skarżący złożenie odwołania po terminie uzasadniali w postępowaniu administracyjnym i w złożonej skardze oczekiwaniem na uzupełnienie decyzji, a nie stanem zdrowia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie art. 58 § 1 i 2 kpa uchybiony termin należy przywrócić, jeżeli zostaną spełnione kumulatywnie przesłanki: strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu; strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy (§ 1), wniosek został wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin (§ 2).
Jak wynika z akt sprawy skarżący w dniu otrzymania decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., tj. 2 września 2019 r. złożyli do organu I instancji pismo o uzupełnienie przedmiotowej decyzji, powołując art 111 § 1 kpa. Jednakże jak wynika z treści wniosku dotyczył on wydania dokumentów: decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1993 r., aktu notarialnego z [...] września 1977 r., wypisu z rejestru gruntów. Skarżący wezwani przez organ I instancji (pismem z 25 lutego 2020 r.) do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z 2 września 2019 r. wyjaśnili (pismem z 11 marca 2020 r.), że wnieśli o wydanie dokumentów.
Wobec tego słusznie organ uznał, że pismo z 2 września 2019 r., wbrew swej nazwie, nie jest wnioskiem o uzupełnienie decyzji. Zważyć należy, że istotna jest nie nazwa lecz treść wniosku. Zgodnie z art. 111 § 1 kpa strona może żądać uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia powództwa do sądu cywilnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczeniach w tych kwestiach. Tymczasem zarówno pismo z 2 września 2019 r., jak i pismo z 11 marca 2020 r. takich żądań nie zawierały. Wobec czego w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 111 § 2 kpa, z którego wynika, że w przypadkach określonych w § 1 termin dla strony do złożenia odwołania biegnie od daty doręczenia jej odpowiedzi. Wobec tego Wojewoda - na podstawie art. 64 § 2 kpa - pozostawił wniosek skarżących bez rozpoznania.
Decyzja organu I instancji zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie złożenia odwołania. Jak wyżej zaznaczono decyzja ta została doręczona skarżącemu, działającemu w imieniu własnym oraz w imieniu skarżącej 2 września 2019 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji. Zatem 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 16 września 2019 r., natomiast odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej 2 października 2019 r. Jak wynika z akt sprawy w dacie wydania decyzji przez Wojewodę skarżący nie byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Z pisma z 3 stycznia 2020 r. radcy prawnego P. K. wynika, że skarżący wypowiedział pełnomocnictwo udzielone 23 sierpnia 2019 r. radcy prawnemu P. K. i radcy prawnemu I. R. Wynika to także z pisma skarżącego z 6 stycznia 2020 r. skierowanego do organu II instancji oraz pisma skarżącego (wypowiedzenia pełnomocnictwa r. pr. P. K.) z 16 grudnia 2019 r. Wezwanie z 25 lutego 2020 r. o sprecyzowanie treści pisma z 2 września 2020 r. zostało więc prawidłowo skierowane do skarżącego.
Skarżący nie spełnili przesłanki wymienionej w art. 58 § 2 zd. 2 kpa, bowiem jednocześnie z wnioskiem nie dopełnili czynności, dla której określony był termin, tj. wraz z odwołaniem nie złożyli wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Należy podzielić stanowisko Ministra, że skarżący nie uprawdopodobnili, że uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez ich winy. O braku winy strony w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, a dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej. Zważyć bowiem należy, że przesłanka z art. 58 § 1 kpa stanowiąca o braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się okoliczności, które są nagłe, niespodziewane i niezależne od strony, np.: nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, czy pożar.
Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Oczekiwanie na uzupełnienie decyzji w sytuacji, gdy pismo z 2 września 2019 r. nie zawierało żądania uzupełnienia decyzji, w rozumieniu art. 111 § 1 kpa, a dotyczyło wydania dokumentów oraz subiektywne przekonanie, że żądanie dotyczy uzupełnienia decyzji, nie może świadczyć o dochowaniu należytej staranności i nie jest potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu. Trafne jest stanowisko organu odwoławczego, znajdujące potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym powołanym przez organ, że dopuszczenie się przez osobę zainteresowaną nawet najmniejszego niedbalstwa wyklucza możliwość przywrócenia terminu.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa.