Uzasadnienie
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania D. W., decyzją z dnia [...]czerwca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w G., zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 10 czerwca 1998 r. D. W., G. J., T. N., C. P., K. S., M. B. i Z. B. wystąpili do Kierownika Urzędu Rejonowego w G. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (dawna działka nr [...]) o pow. [...] ha, położonej w G., zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] powyższą decyzję utrzymał w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1110/05 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji przedwcześnie umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), ponieważ nie dysponował aktem notarialnym z dnia 27 maja 1974 r. stwierdzającym nabycie przez Skarb Państwa od M. i B. S. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], mapą geodezyjną określającą granice działki oraz dokumentem potwierdzającym datę wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Poza tym Sąd wskazał, że wniosek o zwrot nieruchomości powinien pochodzić od wszystkich właścicieli lub ich spadkobierców.
Zdaniem Sądu z akt postępowania administracyjnego nie wynikało, aby organy zgromadziły materiał dowodowy potwierdzający dochowanie tego wymogu. Co prawda organ uznał, że wniosek pochodzi także od K. S. i usiłował mu doręczyć decyzję administracyjną, jednak na wniosku o zwrot nieruchomości brak jest podpisu K. S. oraz brak dowodu na to, aby był on w postępowaniu reprezentowany przez pełnomocnika, którym byłaby jedna z osób, które podpisały ów wniosek.
Starosta G. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wykonując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 8 września 2005 r. zwrócił się pismem z dnia 6 stycznia 2006 r. do K. S. o uzupełnienie podpisu na wniosku z dnia 25 sierpnia 1998 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub o złożenie nowego, podpisanego wniosku w terminie do dnia 20 stycznia 2006 r. Starosta G. podał też, że w dniu 19 stycznia 2006 r. miejscowa placówka pocztowa zwróciła organowi powyższe pismo, informując, iż adresat wyjechał, nie podając adresu nowego pobytu.
Wobec tego Starosta G. pismem z dnia 24 stycznia 2006 r. wystąpił do pozostałych wnioskodawców o podanie adresu korespondencyjnego K. S.. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. Wobec powyższego organ - powołując się na stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 2217/98 - uznał, że w przypadku, gdy po właścicielu wywłaszczonej nieruchomości pozostało kilku spadkobierców, to zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi pochodzić od nich wszystkich. Uwzględniając fakt, że w przedmiotowej sprawie brak jest wniosku od jednego ze współspadkobierców, Starosta G. uznał, iż postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winno być umorzone.
Od powyższej decyzji D. W. wniosła odwołanie do Wojewody [...]. W uzasadnieniu podniosła, że wykładnia literalna art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w żadnym stopniu nie wskazuje, aby w przypadku większej liczby spadkobierców wniosek o zwrot nieruchomości musiał bezwzględnie pochodzić od nich wszystkich. Zdaniem D. W. taki wymóg istotnie ograniczałby pozostałym spadkobiercom możliwość dochodzenia prawnie zagwarantowanych roszczeń w demokratycznym państwie prawa. Powołany zaś przez organ pierwszej instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Negując fakt umorzenia postępowania wyraziła pogląd, iż na gruncie art. 105 § 1 KPA bezprzedmiotowość postępowania musi być wynikiem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania, zaś od wezwania K. S. do podpisania wniosku upłynęły zaledwie dwa miesiące.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] marca 2006 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, dlatego też do takich czynności - zgodnie z art. 199 KC - potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (lub ich spadkobierców). W przypadku braku wniosku choćby od jednego tylko spośród uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości organ nie może merytorycznie rozstrzygnąć w tym zakresie, a wszczęte postępowanie winien umorzyć na mocy art. 105 KPA. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2005 r., w którym za uchybienie uznano okoliczność, iż na znajdującym się w aktach sprawy wniosku o zwrot nieruchomości brak jest podpisu K. S., w sytuacji braku dowodu w aktach, że jest on reprezentowany przez pełnomocnika.
Wobec związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego trybu postępowania zarzut D. W., iż organ pierwszej instancji oparł się na wykładni sądu administracyjnego, pomimo że orzeczenia sądowe nie mają charakteru precedensowego i nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Wojewoda uznał za bezzasadny. Organ zauważył, że gdyby - pomimo braku wniosku K. S. - wydana została decyzja o zwrocie nieruchomości na rzecz pozostałych spadkobierców B. i M. S., to byłaby ona obciążona wadą określoną w art. 145 § l pkt 4 KPA, polegającą na tym, że K. S. jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Takie rozstrzygnięcie musiałoby skutkować koniecznością wznowienia postępowania i uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 KPA.
W dniu 24 lipca 2006 r. D. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podtrzymała argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo wskazała, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach KPA wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych.
W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie doszło także do uchybień natury formalnej, ponieważ naruszony został przepis art. 48 KPA, z którego wynika, że pisma skierowane do osób nie znanych z miejsca pobytu, doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu w myśl art. 34 KPA. W niniejszej sprawie działania organu ograniczyły się jedynie do wysłania pisma do K. S. celem uzupełnienia podpisu pod nieistniejącym wnioskiem lub złożenia nowego podpisanego wniosku w zakreślonym terminie oraz do wysłania pisma do pozostałych wnioskodawców o podanie jego adresu korespondencyjnego. Zwrot korespondencji placówki pocztowej z adnotacją, że adresat wyjechał oraz milczenie w tej sprawie pozostałych wnioskodawców organ uznał za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej w toku postępowania organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i winien podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Organ administracji publicznej winien zatem ustalić, czy K. S. przebywa w miejscu zamieszkania, czy wyjechał z kraju, oraz jakie jest jego aktualne miejsce zameldowania lub pobytu jak również czy osoba ta żyje, a jeśli tak, to czy ma zdolność do czynności prawnych, a więc czy istnieje podstawa do ewentualnego zastosowania art. 34 KPA. Dopiero po uzyskaniu niezbędnych informacji i wyjaśnieniu wszelkich okoliczności faktycznych w sprawie organ powinien wydać decyzję w sprawie.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał prezentowane dotychczas w sprawie stanowisko oraz wskazał, że art. 48 w związku z art. 34 KPA nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem wszczynanym tylko na wniosek wszystkich uprawnionych. Poza tym osoba wyznaczona w myśl art. 34 § 1 KPA jako przedstawiciel K. S. nie nabyłaby - z racji samego wyznaczenia - prawa do uzupełnienia brakującego wniosku podpisu. Organ nie zgodził się również z poglądem skarżącej, że organ administracji publicznej winien w niniejszej sprawie ustalić miejsce pobytu K, S. Czynność ta leży bowiem w ewidentnym interesie pozostałych wnioskodawców zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika zaś, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2005 r. uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że powodem uwzględnienia skargi był brak w aktach sprawy dokumentów potwierdzających fakt tożsamości nieruchomości objętej orzeczeniem o wywłaszczeniu, z nieruchomością, co do której organ umorzył postępowanie w przedmiocie jej zwrotu spadkobiercom poprzednich właścicieli, a także dowodów dokumentujących datę wpisu prawa użytkowania wieczystego powstałego na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 1 grudnia 1997 r. Dodatkowo Sąd wskazał, że w związku z tym, iż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winien pochodzić od wszystkich właścicieli lub ich spadkobierców organ administracji obowiązany był zgromadzić materiał dowodowy z którego wynikałoby, że wniosek z dnia 25 sierpnia 1998 r. pochodzi od wszystkich spadkobierców M. i B. S. Sąd zarzucił także organowi brak podjęcia czynności procesowych mających na celu uzyskanie informacji, czy D. W., G. J., T. N., C. P., M. B. i Z. B. są uprawnione każda z osobna do działania w sprawie w imieniu K. S., który nie podpisał wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
W pierwszej kolejności należy więc ocenić, czy decyzja Starosty G. z dnia [...] marca 2006 r. i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. zostały wydane z uwzględnieniem zaleceń zawartych w orzeczeniu sądu administracyjnego pierwszej instancji. Trzeba bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem skargi.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że organy obu instancji nie uwzględniły w pełnym zakresie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przez co naruszyły zasadę związania oceną prawną, o której mowa w art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika bowiem, że zarówno Starosta G. jak i Wojewoda [...] nie zastosowali się do wytycznych, ponieważ nie przeprowadzili postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia kręgu dawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobierców. Z umowy sprzedaży zawartej w dniu 27 maja 1974 r. wynika, że właścicielami wywłaszczanej nieruchomości byli M. i B. małżonkowie S.. Tymczasem w niniejszym postępowaniu organy zupełnie pominęły sytuację faktyczną i prawną odnoszącą się do B. S. Akta sprawy wskazują jedynie na spadkobierców po M. S. (postanowienie Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] września 1994 r., sygn. akt [...]), natomiast brak dowodów świadczących o tym, czy stroną postępowania winien być B. S., czy może jego spadkobiercy.
Takie działanie organu jest naruszeniem przepisu art. 10 KPA, które może być podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 KPA. W toku prowadzonego postępowania organy obu instancji nie uzyskały dowodu potwierdzającego datę wpisu do księgi wieczystej Kw nr [...] prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] na rzecz E. i R. małżonków C. Nie zostało więc wyjaśnione, czy w sprawie występuje negatywna przesłanka do zwrotu nieruchomości, o której mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Poza tym należy zauważyć, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi toczyć się nie tylko z udziałem dawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobierców, lecz także z udziałem obecnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości i osób, którym przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2313/99, LEX nr 78955). Za wydanie decyzji z naruszeniem art. 10 KPA należało więc uznać pominięcie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości E. i R. małżonków C., będących obecnymi użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy wskazać, że nie są one zasadne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostaje skutecznie wszczęte na wniosek wszystkich dawnych właścicieli lub spadkobierców wywłaszczonej nieruchomości. (por. sprawy o sygn. akt: IV SA 642/87, IV SA 878/93, IV SA 1260/93, IV SA 414/94, IV SA 1264/94, IV SA 227/96, IV SA 2217/98). Takie stanowisko wynika z tego, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest kwalifikowane jako czynność przekraczająca zakres zwykłego (normalnego, bieżącego) zarządu, ponieważ zwrot wywłaszczonej nieruchomości nakłada na wnioskodawców obowiązek zwrotu odszkodowania. Wzajemne rozliczenia z tego tytułu pomiędzy wywłaszczającym a wywłaszczanym, mające zwykle charakter finansowy, nie są więc obojętne dla dawnych właścicieli lub spadkobierców wywłaszczonej nieruchomości.
Zwrot nieruchomości nie może zatem nastąpić wbrew woli niektórych uprawnionych (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1440/96, LEX nr 45917). W takiej sytuacji prowadzenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwe tylko i wyłącznie, gdy wniosek pochodzi od wszystkich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości bądź ich spadkobierców. Przy braku wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych, organ administracji nie może merytorycznie rozstrzygnąć o żądaniu, wszczęte zaś postępowanie winien umorzyć na podstawie art. 105 § 1 KPA (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 1264/94, nie publikowany; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2282/97, LEX nr 48685).
Jeżeli zaś chodzi o podnoszoną przez skarżącą kwestię naruszenia art. 34 w związku z art. 48 § 1 KPA Sąd podziela stanowisko organu, że przedstawiciel dla osoby nieobecnej (nieznanej z miejsca pobytu) jest przedstawicielem o charakterze wyłącznie procesowym ustanawianym w ramach i na czas toczącego się postępowania administracyjnego. Przedstawiciel procesowy nie jest zatem uprawniony do podejmowania w imieniu nieobecnego czynności procesowych lub pozaprocesowych o charakterze materialnoprawnym. Przedstawiciel wyznaczony w trybie art. 34 w związku z art. 48 § 1 KPA nie może więc złożyć oświadczenia woli o popieraniu bądź sprzeciwianiu się wnioskowi o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 1106/96, LEX nr 45954).
Niemniej jednak w sytuacji gdy strona jest nieobecna tak jak w niniejszej sprawie (ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. wynika, że K. S. przebywa za granicą) Starosta G. winien podjąć czynności procesowe zmierzające do ustanowienia przedstawiciela dla osoby nieobecnej, o jakim mowa w art. 34 § 1 KPA, zawieszając na czas toczącego się postępowania sądowego postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta G. winien więc wezwać strony, które złożyły wniosek o zwrot nieruchomości do przedłożenia oświadczeń wszystkich spadkobierców byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości w przedmiocie żądania zwrotu (przyłączenia się do wniosku albo zrzeczenia się żądania) albo też przedstawienia orzeczenia sądu wydanego w trybie art. 199 KC, pod rygorem umorzenia postępowania. Dopiero, gdy strony nie uczynią zadość opisanym wyżej wezwaniom lub gdy niektóre z nich sprzeciwią się dokonaniu zwrotu nieruchomości możliwe będzie umorzenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku gdy organ uzyska zgodę lub pełnomocnictwo od pozostałych stron konieczne będzie dokonanie oceny sprawy pod kątem art. 137 i art. 229 oraz art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwzględnieniem toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania o zbadanie konstytucyjności art. 137 § 2 i art. 229a tej ustawy.
W oparciu o powyższe wywody należało więc uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przeprowadziło w sprawie postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 34 § 1, art. 77 § 1, art. 80 KPA w związku z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.