Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku S. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]. Decyzją tą Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa [...] w K. działką nr [...] położoną w G. przy ul. [...] została wydana z naruszeniem prawa.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] w K. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i budowli położonych na tym gruncie.
Na skutek odwołania S. W., M. W., Z. K., T. K. i M. C. (spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości) Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] marca 1995 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 1996 r., sygn. akt I SA 474/05 oddalił skargę.
M. W. i S. W. wnioskiem z dnia 21 września 2000 r., wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...].
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie.
W następstwie ponownego wniosku S. W. i M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a następnie postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez strony wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r.
Na skutek skargi stron Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa [...] uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r., oraz utrzymującą ją decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy może nasuwać wątpliwości co do prawidłowości decyzji uwłaszczeniowej. Zdaniem Sądu konieczne jest ustalenie, który podmiot w grudniu 1990 r., ponosił opłaty z tytułu zarządu przedmiotową nieruchomością jak również zbadanie czy Przedsiębiorstwo [...] w P. było podmiotem w pełni samodzielnym czy też działającym w ramach [...]. Powyższe zdaniem Sądu pozwoliłoby na ustalenie czy protokół z dnia [...] sierpnia 1974 r., może być uznany z dokument stwierdzający istnienie prawa zarządu do działki nr [...].
Sąd wskazał również, że należałoby się również odnieść do dokumentacji złożonej przez skarżącego w postępowaniu sądowym: to jest pisma [...] Zakładów [...] z dnia 15 listopada 1984 r., umowy najmu z dnia [...] października 1983 r., zawartej pomiędzy Przedsiębiorstwem [...] w K. a [...] prowadzącym działalność gospodarczą w Polsce pod firmą Przedsiębiorstwo [...] w G. dotyczącej przedmiotowego gruntu, aneksu do umowy najmu zawartej w dniu [...] września 1989 r., pomiędzy ww. stronami i postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. z dnia [...] stycznia 1994 r., sygn. NS rej. [...]. Należałoby zdaniem Sądu również wyjaśnić kwestię zrzeczenia się zarządu przez Zakłady [...] oraz ocenić czy istotnie w dniu 20 stycznia 1994 r., doszło do prawomocnego wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych Przedsiębiorstwa [...] w K. co oznaczałoby, że objęta wnioskiem decyzja z dnia [...] grudnia 1994 r., została skierowana do osoby nieistniejącej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt I [...] oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji.
Rozpoznając zatem sprawę po raz kolejny, przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w przedmiotowym wyroku, Minister Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa [...] w K. działką nr [...] położoną w G. przy ul. [...] została wydana z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że działka nr [...] stanowiąca przedmiot postępowania uwłaszczeniowego powstała z działki nr [...], która została na mocy decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w G. z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1974 r., nr [...] wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Działka nr [...] stanowiła w dacie wywłaszczenia własność A. W. Dawny właściciel nieruchomości czynił starania o jej zwrot, jednak jego wniosek w tym zakresie został rozpoznany odmownie, a skarga złożona w tym przedmiocie oddalona. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ustalił, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana po zakończeniu postępowania o zwrot nieruchomości oraz po wydaniu przez organ naczelny decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych.
Innymi słowy wnioski o zwrot nieruchomości zostały wydane dużo później niż została wydana decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1994 r., a w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się żadne postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dokonując oceny postępowania uwłaszczeniowego organ pierwszej instancji ustalił, że Wojewoda [...] ustalił zarząd na rzecz jednostki uwłaszczanej na podstawie protokołu z dnia [...] sierpnia 1974 r., którym [...] przekazała w użytkowanie Przedsiębiorstwu [...] z siedzibą w P. m. in. działkę nr [...] wraz z znajdującymi się na niej naniesieniami. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podjął działania mające na celu ustalenie kto faktycznie ponosił opłaty z tytułu zarządu nieruchomością w dniu 5 grudnia 1990 r., jednak podjęte czynności dowodowe i wyjaśniające nie pozwoliły na uzyskanie odpowiedzi, który podmiot te opłaty ponosił.
W dalszym toku postępowania organ pierwszej instancji dokonał oceny umowy najmu zawartej w dniu [...] października 1983 r., pomiędzy Przedsiębiorstwem [...] z siedzibą w K., a [...], prowadzącym działalność gospodarczą w Polsce pod firmą Przedsiębiorstwo [...] w G. Organ przyjął, że jeśli protokołem z dnia [...] sierpnia 1974 r., nastąpiłoby przekazanie działek nr [...] w użytkowanie Przedsiębiorstwu [...] w P., to w umowie z dnia [...] października 1983 r., nie powoływanoby się na umowę dzierżawy lecz na umowę przekazania. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał również na fakt, że [...] Zakłady [...] nadal posiadały przedmiotowy grunt i nie "zrzekły się" go na rzecz Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w K. W aktach sprawy znajduje się pismo tego przedsiębiorstwa z dnia 3 grudnia 1986 r., nr [...] skierowane do S. W., z którego wynika, że roszczenia dotyczące wywłaszczanych nieruchomości winny być zgłaszane do [...] Zakładów [...].
W świetle poczynionych ustaleń organ pierwszej instancji uznał, że całość zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na to, że protokół z dnia 10 sierpnia 1974 r., nie spełnia wymagań dla dokumentu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U nr 23, poz. 97). Tym samym nie można uznać, że Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w K. sprawowało zarząd działką nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r., co oznacza, że nie została spełniona jedna z przesłanek uwłaszczenia, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.).
W ocenie organu oznacza to, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż jednostka uwłaszczana nie legitymowała się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości.
Organ nie stwierdził jednak nieważności decyzji uwłaszczeniowej bowiem ustalił, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 158 § 2 k.p.a. W wyniku bowiem kolejnych przekształceń podmiotu uwłaszczonego to jest Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w K. (komercjalizacja czyli przekształcenie w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa – akt notarialny z dnia [...] grudnia 1993 r., rep. A nr [...]; zmiana nazwy na Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w K. – akt notarialny z dnia [...] stycznia 1994 r. rep. A [...]; przejęcie przez [...] S.A. z siedzibą w K. – postanowienie Sądu Rejonowego dla K. z dnia 21 sierpnia 2000 r., sygn. akt [...]) niezależnie od późniejszych aktów notarialnych zbycia praw rzeczowych przez [...] S.A. z siedzibą w K., nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu przepisu art. 158 § 2 k.p.a., bowiem organ prowadzący postępowanie nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umowy o charakterze cywilnym.
Wobec powyższego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] o uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa [...] w K. działką nr [...] położoną w G. przy ul. [...] została wydana z naruszeniem prawa.
Od powyższej decyzji S. W. wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając mu błędne ustalenie, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.
W toku prowadzonego postępowania organ drugiej instancji powtórzył ustalenia poczynione przy rozpoznawaniu sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]. Podkreślił, że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich o zwrot nieruchomości, co oznacza, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja uwłaszczeniowa narusza prawa tych osób. W podobny sposób - jak organ pierwszej instancji - ocenił protokół z dnia [...] sierpnia 1974 r., którym [...] przekazała w użytkowanie Przedsiębiorstwu [...] z siedzibą w P. działkę nr [...] pod realizację zaplecza Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w P. przy budowie [...]. Uznał, że dokument ten nie spełnia wymagań dla dokumentu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. W ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej należy przyjąć, że uwłaszczona nieruchomość nie pozostawała w zarządzie Przedsiębiorstwa [...] w K. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek uwłaszczenia, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Oznacza to, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa obligującym organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podobnie jak w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji organ przyjął, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu przepisu art. 158 § 2 k.p.a. i dlatego nie można stwierdzić nieważności decyzji uwłaszczeniowej.
W związku z powyższym Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...].
Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r., S. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia.
Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1994 r., wywołała nieodwracalne skutki prawne, oraz naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym nie wyjaśnienie przekształceń podmiotowych jakie dotyczyły stron postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jego zdaniem zdarzenia jakie miały miejsce po wydaniu decyzji nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych. Mimo, iż doszło do obrotu prawem użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, to obrót ten nie może rodzić nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem wszystkie spółki biorące udział w tym obrocie zostały połączone i weszły w skład [...] S.A. w K.. Zdaniem skarżącego spółka jest również następcą prawnym podmiotu uwłaszczonego decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r. Skarżący zarzucił również organowi zaniechanie ustaleń co do ustalenia aktualnego następcy prawnego uwłaszczonego przedsiębiorstwa i skupienie się wyłącznie na ustaleniach dotyczących obrotu prawem wieczystego użytkowania i aktualnego użytkownika.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.).
W kontrolowanej przez Sąd sprawie zasadniczy zarzut skargi dotyczy niewłaściwego zastosowania przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej przepisu prawa procesowego - art. 156 § 2 k.p.a., podniósł bowiem, że zdaniem skarżącego nie przyjąć, że na skutek zdarzeń jakie miały miejsce po wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r., decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżący przy tym przyznaje, że doszło do obrotu prawem wieczystego użytkowania nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, to jednak obrót ten nie może rodzić nieodwracalnych skutków prawnych.
Nie sposób jednak zgodzić się z tymi stwierdzeniami, przy tym w szczególności z powodu faktu braku tożsamości pomiędzy następcą prawnym uwłaszczonego przedsiębiorstwa a użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Wniosek taki wynika wprost z ustaleń poczynionych przez organ, ale również potwierdzonych pismem uczestnika postępowania [...] S.A. z siedzibą w W. z dnia 25 stycznia 2013 r., (k- 54), w którym wyjaśnia on, że jest obecnym użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości i nie jest następcą prawnym jednostki uwłaszczonej, to jest Przedsiębiorstwa [...] w K. Zdaniem Sądu zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonych decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej ma dokonanie przez organ prawidłowej wykładni przepisu art.156 § 2 k.p.a. Powołany przepis określa w sposób enumeratywny dwie negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie kwestionowana jest druga z tych przesłanek-nieodwracalność skutków prawnych.
Nieodwracalność skutków prawnych decyzji musi być rozpatrywana w zakresie obowiązujących przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracyjny. Podkreślenia wymaga, że jeżeli skutki prawne decyzji mogą być zmienione w drodze postepowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracji publicznej podstawę prawną działań mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Wprawdzie inne organy lub osoby, działając na podstawie innych przepisów mogłyby podjąć próbę obalenia tych skutków, ale takie działanie nie jest dostępne organowi administracyjnemu, jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1191/10).
Sąd podziela stanowisko Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że skoro po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej uprawniony z tej decyzji zbył przysługujące mu prawo użhytkowania wieczystego na rzecz podmiotu trzeciego na podstawie umowy cywilno - prawnej, to w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zdarzenia prawne, które wystąpiły po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej są tego rodzaju, że ich skutków organ administracji nie może znieść lub cofnąć w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym weryfikacji decyzji. W przedmiotowej sprawie doszło do obrotu nieruchomością przez jej nabywcę, legitymującego się decyzją administracyjną potwierdzającą to nabycie, który przeniósł swoje prawo rzeczowe za odpłatnością na rzecz osoby trzeciej w formie umowy cywilno-prawnej. W tej sytuacji organ administracji prowadzący postepowanie nadzorcze nie może w ramach swych kompetencji stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji – nie może bowiem unieważnić umowy cywilno -prawnej zawartej po wydaniu decyzji.
W tym właśnie sensie i z punktu widzenia organu skutki te są nieodwracalne, co nie oznacza, że skutki te są nieodwracalne w ogóle (por. uchwały i wyroki SN i NSA wydane m.in. w sprawach o sygn. akt III ARN 8/95, II AZP 4/92, OPK 4/98, IV SA 847/96, IV SA 1976/97).
Wobec faktu, że z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] maja 2003 r. doszło do zbycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez [...] S.A. z siedzibą w K., która to przejęła Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w K. (wcześniej Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w K. - powstałe w wyniku przekształcenia w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w K.) na rzecz [...] S.A. z siedzibą w P. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2004 r. [...] S.A. z siedzibą w P. sprzedała przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego wyżej opisanych działek na rzecz [...] spółki z o.o. z siedzibą w P., to tym samym Minister prawidłowo orzekł na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., stwierdzając wydanie decyzji uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa. Skoro bowiem decyzja uwłaszczeniowa umożliwiła obrót cywilno-prawny to tym samym na gruncie prezepisu art. 156 § 2 wywołała ona – nie zaś umowy sprzedaży nieodwracalne skutki prawne.
Na marginesie dodać należy, że do oceny jakie skutki – odwracalne czy nieodwracalne wywołały umowy cywilno-prawne przenoszące prawo użytkowania wieczystego gruntu właściwy jest sąd powszechny, a nie organ administracyjny.
Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone decyzje wbrew twierdzeniom skarżącego są zgodne z prawem i odpowiadają właściwej wykładni zastosowanego przepisu art. 156 § 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.