Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ"), decyzją z 9 maja 2023 r., nr KOC/595/Sr/22, po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej jako "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako "Prezydent/organ I instancji") z 16 stycznia 2023 r., nr SR-8252/SP/000292/01/2023, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem – [...].
Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z 26 września 2022 r. Skarżący wystąpił do Prezydenta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – [...].
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezydent decyzją z 16 stycznia 2023 r., nr SR-8252/SP/000292/01/2023, odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem – [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że zakres sprawowanej opieki jest typowy dla osób sprawujących opiekę nad osobą starszą w rodzinie i nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia. Są to w ocenie organu czynności wynikające z obowiązku alimentacyjnego. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał również, że z uwagi na moment powstania niepełnosprawności ojca Skarżącego, nie jest spełniony warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Skarżący.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją z 9 maja 2023 r., nr KOC/595/Sr/22, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 16 stycznia 2023 r., nr SR-8252/SP/000292/01/2023.
W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji co do wyników wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium, oparcie rozstrzygnięcia na dosłownym rozumieniu przywołanego przepisu prowadzi do pominięcia powszechnie obowiązującej wykładni zawartej w nim normy prawnej, wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443), w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skutkiem wyroku, wskazanym przez sam Trybunał, jest niekonstytucyjność części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Mając na uwadze zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.), organ I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 17 ust. 1b ww. ustawy w sposób, który różnicował prawo do świadczenia ze względu na czas powstania niepełnosprawności.
Powyższe naruszenie prawa materialnego było jednak, zdaniem Kolegium, bez znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ w opinii organu, i tak powinna zostać wydana decyzja odmowna z uwagi na ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy z którego wynika, że sprawowana przez Skarżącego opieka nad ojcem, z uwagi na rodzaj i czasokres czynności wspomagających w jego codziennym funkcjonowaniu, nie spełnia wymogów opieki o jakiej mowa w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu, przeprowadzony wywiad środowiskowy nie pozwolił na stwierdzenie, że sprawowana opieka spełnia kryteria określone w tym przepisie. Jak podniosło Kolegium, Skarżący nie mieszka pod tym samym adresem, gdzie przebywa jego ojciec. W mieszkaniu ojca jest codziennie w określonych godzinach rano i wieczorem. Czasami realizuje pomoc ojcu za pośrednictwem pielęgniarki opieki długoterminowej.
W toku postępowania nie przedłożył dokumentów, z których wynikałaby konieczność całodobowej opieki nad ojcem. Zdaniem organu, przedłożona w toku postępowania kserokopia oceny stanu zdrowia w skali Barhel wskazuje na znaczną niepełnosprawność ruchową ojca, lecz jednoznacznie nie rozstrzyga co do konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna.
Końcowo Kolegium podniosło, że działalność gospodarcza Skarżącego była zawieszona od 2018 r. ze względu na opiekę nad obłożnie chorą matką (która zmarła), nie zaś w związku z opieką nad ojcem. Natomiast dotychczas Skarżący pobierał świadczenie pielęgnacyjne na matkę. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki, a rezygnacją z zatrudnienia.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zaskarżonej decyzji Kolegium z powodu nie uwzględnienia informacji zgromadzonych przez organ I instancji i wydanie decyzji opartej na danych niezgodnych ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu swojej skargi wskazał natomiast, że jego ojciec, [...], zmarł [...] marca 2023 r., tak więc żądanie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dotyczy jedynie okresu od września 2022 r. do marca 2023 r. Skarżący wyjaśnił, że u ojca przebywał codziennie od godziny 7(8) do godziny 21(22), również w weekendy. Sporadycznie zaś opieka była sprawowana przez opiekuna zewnętrznego w wymiarze 2-3 godzin.
Skarżący nie zgodził z ustaleniami pracownika socjalnego w trakcie wywiadu, że ze względu na sprawowanie opieki nad ojcem w lokalu przy ul. [...] w Warszawie nie było możliwym zweryfikowanie, czy faktycznie Skarżący opiekuje się ojcem. Skarżący wskazał, że w takiej sytuacji wystarczyło przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania ojca Skarżącego, czego w niniejszej sprawie zaniechano. Skarżący wyjaśnił, że jego ojciec nie był w stanie samodzielnie funkcjonować, zarówno ze względu na brak sprawności adekwatny do wieku (oceniony w skali Barthel), bardzo zaawansowaną demencję, jak również ze względu na całkowity brak widzenia w jednym oku i tylko 20 % widzenia w drugim oku z powody zaćmy i silnie zaawansowanej jaskry. Z tych względów Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów, które zakwestionowany konieczność sprawowania stałej opieki nad ojcem Skarżącego.
Ponadto Skarżący wyjaśnił, że zawiesił działalność gospodarczą w związku z opieką nad obojgiem rodziców, ale nie wznowił pracy po śmierci matki, ponieważ w dalszym ciągu jego ojciec wymagał całodziennej opieki.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej jako "u.ś.r."), zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).
Jednym z powodów odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organ I instancji, że ustalona data powstania niepełnosprawności u ojca Skarżącego – [...] przekreśla spełnienie przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki w wieku nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Zdaniem Sądu, powyższy pogląd organu I instancji, jak słusznie stwierdziło Kolegium, jest błędny. W tym zakresie Sąd podziela w pełni stanowisko Kolegium bez potrzeby powielania argumentacji przywołanej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo organy uznały, że zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego nad chorym ojcem nie odpowiada opiece o charakterze stałym i długotrwałym, która uprawnia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym aspekcie sprawy organy oparły się o wyniki wywiadu środowiskowego sporządzonego przez pracownika socjalnego Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście w Warszawie w dniu 25 października 2022 r. Po analizie całokształtu kontrolowanej sprawy, Sąd nie podzielił powyższego stanowiska organów.
Z akt sprawy wynika, że Skarżący choć nie mieszkał z ojcem to jednak regularnie u niego przebywał – według oświadczenia Skarżącego od wczesnych godzin porannych (7-8) do późnych godzin wieczornych (21-22), również w weekendy, opiekując się ojcem (ur. 1929 r.), który był wdowcem (od 2022 r.), i chorował na zaawansowaną demencje, mając przy tym bardzo poważne problemy ze wzrokiem (całkowity brak widzenia na jedno oko, i około 20% widzenia na drugie oko). Ponadto, ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA z 23 marca 2003 r. wynika, że ojciec Skarżącego – [...] jest osobą niepełnoprawną w stopniu znacznym (zaliczoną do I grupy inwalidzkiej w związku z wypadkiem powstałym w czasie służby). Spełniona zatem została określona w art. 17 ust. 4 u.ś.r. pozytywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dotycząca legitymowania się przez osobę potrzebującą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podstawowym obowiązkiem organu jest zatem dokładne, prawidłowe i wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy. Na organie ciąży bowiem obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z prawdą (zasada prawdy obiektywnej). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Dopiero zatem prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.
Wyjaśnić należy bowiem, że w ramach niniejszego postępowania organy administracji nie mają kompetencji do weryfikowania określonego w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wymogu stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby na osobą niepełnosprawną w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Chodzi tutaj konkretnie o sytuację, w której organ administracji podważałby ustalenia właściwej komisji do spraw orzekania o niepełnosprawności zawarte w takim orzeczeniu. Nie zmienia to jednak faktu, że organy mogą i powinny dokonać jednoznacznych ustaleń w zakresie tego, czy opiekun osoby niepełnosprawnej rzeczywiście zapewnia "stałą lub długoterminową" opiekę osobie, która tego wymaga. Nie chodzi tutaj bowiem o kwestionowanie samej treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, czego jak wskazano powyżej organy czynić nie mogą, lecz o ustalenie czy to co opiekun robi dla osoby niepełnosprawnej faktycznie uniemożliwia mu podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Mówiąc innymi słowami, należy ustalić stopień w jakim opiekun poświęca się dla takiej osoby kosztem własnego życia zawodowego.
Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy takich jednoznacznych ustaleń ze strony organów zabrakło. Podstawowym dowodem w tej materii jest sporządzony przez pracownika socjalnego wywiad środowiskowy z [...] października 2022 r. Z wywiadu tego wynika przede wszystkim, że Skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną, oraz że Skarżący nie mieszka razem z ojcem, nad którym sprawuje opiekę. Skarżący mieszka bowiem na stałe przy ulicy [...] w Warszawie, natomiast jego ojciec – [...] mieszkał przy ulicy [...] w Warszawie. Poza tym z treści wspomnianego wywiadu nie sposób dowiedzieć się w jaki sposób Skarżący zajmuje się niepełnosprawnym ojcem, ponieważ pracownik socjalny nie był w stanie tego ustalić z uwagi na "sprawowanie opieki nad ojcem w lokalu przy ul. [...]".
Zgodnie z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Tymczasem analiza treści przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wskazuje, że został on sporządzony bardzo pobieżnie i powierzchownie – w zasadzie skupiając się jedynie na ustaleniu sytuacji rodzinnej samego Skarżącego. Nie dostarcza on jednak podstawowych informacji o zakresie sprawowanej przez Skarżącego opieki nad ojcem, w tym konkretnych informacji o rodzaju i częstotliwości czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, jaką bez wątpienia był [...], wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (czyli Skarżącego), uniemożliwiających tej osobie podjęcie i wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Nie wynikają z niego właściwie żadne istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Trudno zatem w tej sytuacji uznać, że przedmiotowy wywiad za wartościowy dowód w tej sprawie.
Problem dowodowy niniejszej sprawie polega jednak na tym – że jak wskazał Skarżący w uzasadnieniu skargi – jego ojciec [...] zmarł w dniu [...] marca 2023 r. W takiej zatem sytuacji ponowne przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania ojca Skarżącego z udziałem [...] jest z oczywistych względów niemożliwe. Nie jest tym samym możliwe ustalenie zakresu oraz form opieki Skarżącego nad ojcem za pomocą tego rodzaju dowodu. Wobec powyższego Sąd uznał za wiarygodne informacje przedstawione w tym zakresie przez Skarżącego, które w ocenie Sądu pozwalają na przyjęcie, że Skarżący sprawował od 2022 r. nad swoim ojcem stałą i długotrwałą opiekę i w związku z tą właśnie opieką istniała obiektywna niemożność podjęcia przez Skarżącego jakiejkolwiek pracy zarobkowej (Skarżący zawiesił prowadzenie własnej działalności gospodarczej). Trudno zatem w tej sytuacji podzielić stanowisko organów obu instancji, że na przeszkodzie przyznaniu Skarżącemu przedmiotowego świadczenia stoi dyspozycja przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Stanowisko organów w tej sprawie świadczy, zdaniem Sądu, o całkowitym niezrozumieniu sytuacji w jakiej znalazł się Skarżący, która opiekował się ojcem chorym na przewlekła, postępującą choroba neurozwyrodnieniową mózgu powodującą zanik komórek nerwowych. Przykładowymi tylko objawy demencji są: zaniki pamięci, zmiany nastrojów, agresja, dezorientacja w czasie i miejscu, słaba lub obniżona zdolność oceny sytuacji, niekontrolowanie czynności fizjologicznych, zaburzenia snu i łaknienia, trudności w rozumieniu informacji wizualnej i przestrzennej. Trudno zatem wobec takiego stanu zdrowia [...] oczekiwać od Skarżącego, że pozostawiłby ojca nawet na krótką chwilę samego, aby podjąć zatrudnienie nawet w niepełnym wymiarze.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji także przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i dokonana dodatkowych, koniecznych ustaleń faktycznych w postaci uzyskania odpisu aktu zgonu [...]. Następnie, Prezydent przyzna Skarżącemu wnioskowane świadczenie za okres od chwili złożenia wniosku do daty zgonu [...].
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw.
z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.