Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia T. K., postanowieniem z [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku T. K. z 11 marca 2020 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wnuczkę A. D. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Prezydent [...] postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...], na skutek wniosku T. K. z 11 marca 2020 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wnuczkę A. D. wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że wniosek z 11 marca 2020 r. jest tożsamy z wnioskiem z 1 kwietnia 2019 r. rozpoznanym ostateczną decyzją administracyjną, zarówno w zakresie przedmiotowym (dotyczy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego), jak i podmiotowym (ten sam wnioskodawca i to samo dziecko), a nie nastąpiły zmiany w przepisach, ani w stanie faktycznym sprawy.
14 kwietnia 2020 r. do Prezydenta [...] wpłynęło zażalenie T. K. na postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r. w którym skarżąca zarzuca organowi I instancji nieuwzględnienie jej wniosku w zakresie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego według ustawy "Za życiem".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpatrywany w postępowaniu przed Prezydentem [...] wniosek T. K. z 11 marca 2020 r. dotyczył żądania ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad wnuczką A. D. Dalej Kolegium zauważyło, że w kwestii prawa T. K. do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad wnuczką A. D. została wydana decyzja ostateczna rozstrzygająca istotę sprawy - decyzja z [...] lipca 2019 r. nr [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmawiającą przyznania T. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad wnuczką A. D. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie.
Na skutek wydania ostatecznej decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą przyznania T. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad A. D. powstał stan res iudicata. Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2019 r. powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji.
Jak słusznie zauważył Prezydent [...] w zaskarżonym postanowieniu niedopuszczalne jest wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji, gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, a nie uległ zmianie stan prawny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania na nowo. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu rozumianego jako interesy prawne oraz obowiązki (wyrok NSA z 29 kwietnia 1999 r. sygn. akt V SA 1942/98).
Zdaniem Kolegium o takiej tożsamości można mówić w niniejszej sprawie bowiem z takim samym wnioskiem (o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) wystąpiła ta sama osoba (T. K.) wnioskując o świadczenie na to samo dziecko (wnuczkę A. D.).
Decyzja organu administracji państwowej rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa (wyrok NSA z 26 maja 1981 r. sygn. akt SA 895/81). W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (wyrok NSA z 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 864/2010).
Zatem dopóki w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2019 r. dopóty tylko jej uprzednie skuteczne wzruszenie będzie mogło skutkować możliwością ponownego rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie prawa T. K. do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad wnuczką A. D..
Za chybione SKO w [...] uznało zarzuty T. K. zawarte w zażaleniu, że organ nie ustosunkował się w całości do jej żądań zawartych we wniosku z 11 marca 2020 r., mianowicie nie dokonał wnikliwej analizy możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 13 ust. 3 ustawy "Za życiem".
Jak wynika z akt sprawy wniosek T. K. z 11 marca 2020 r. dotyczył wyłącznie żądania ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r. poz. 821) i złożony był na stosownym formularzu przeznaczonym dla takich wniosków. Argumentacja skarżącej zawarta w zażaleniu nie znajduje w tej sytuacji żadnego uzasadnienia, ani nie ma oparcia w obowiązujących przepisach.
Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2020 r. T. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r. oraz o rozpatrzenie jej sprawy na zasadach ustawy "za Życiem". W uzasadnieniu skarżąca podała, że ma 67 lat, jest emerytką, wychowuje sama wnuczkę w wieku 13 lat. Potrzebuje pomocy fizycznej i finansowej w opiece nad wnuczką. OPS świadczy płatne usługi i tylko 2-3 godziny. A. D. jest umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej. A. jest miłym, pogodnym i rozumiejącym dzieckiem, czuje, analizuje, rozumie i mówi, ale jest bardzo chora. A. cierpi na całkowite porażenie czterokończynowe, jest leżąca, sama nic nie potrafi zrobić, ma nietolerancję białka, wymaga podawania odpowiednio dobranej diety. Tymczasem czynsz za mieszkanie w [...] jest wyższy, niż emerytura. Skarżąca wskazała, że bez pomocy będzie zmuszona zrezygnować z opieki prawnej nad wnuczką i z bycia jej rodziną zastępczą spokrewnioną.
Skarżąca wskazała, że od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "Za życiem" jest odsyłana i słyszy, że ustawa ta nie została wprowadzona w życie na terenie [...].
Skarżąca powołała się na stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 i z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Sąd zwraca uwagę, że trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że T. K. złożyła 11 marca 2020 r. wniosek na urzędowym formularzu. Formularz ten dotyczył sprawy o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże rozpatrując podanie organ administracji publicznej obowiązany był zidentyfikować czego w istocie domaga się wnioskodawca, a nie tylko kierować się tym na jakim formularzu podanie zostało złożone.
Z treści podania T. K. z 11 marca 2020 r. wynika, że prócz tego, że domaga się ona ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, żąda także pomocy jako osoba opiekująca się niepełnosprawnym dzieckiem jako opiekun prawny wnuczki i jednocześnie jej rodzina zastępcza spokrewniona.
Jeżeli chodzi o to ostatnie żądanie skarżąca domaga się przyznania przez właściwy organ świadczeń w oparciu o ustawę z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "Za życiem" (Dz.U. z 2019 r. poz. 473 ze zm.). Odczytując treść podania z 11 marca 2020 r. w kontekście wcześniejszych pism skarżącej (np. pisma z 27 lipca 2017 r., k.80 akt adm.) wydaje się, że skarżącej chodzi o pomoc realizowaną w oparciu o wydany na podstawie art. 12 ust. 1 tej ustawy rządowy program, o którym mowa w uchwale Nr 160 Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie programu kompleksowego wsparcia dla rodzin "Za życiem" (M.P. z 2016 r. poz. 1250). W grę może tu wchodzić przyznanie jednorazowego świadczenia dla rodziny dziecka niepełnosprawnego w wysokości 4000 zł, czy też tzw. opieka wytchnieniowa dla opiekuna dziecka niepełnosprawnego albo skorzystanie przez rodzinę dziecka niepełnosprawnego ze wsparcia asystenta rodziny (Priorytet II - pkt 2.7, Priorytet III - pkt 3.1, Priorytet V - pkt 5.1 Załącznika nr 1 do uchwały Nr 160 Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie programu kompleksowego wsparcia dla rodzin "Za życiem".
T. K. w podaniu z 11 marca 2020 r. (ostatnia strona na odwrocie formularza) odwołuje się, w szczególności do art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. i z przepisu tego wywodzi prawo do świadczenia pieniężnego w związku z opieką nad niepełnosprawną wnuczką. Przepis ten daje radom gmin, radom powiatów i sejmikom województw kompetencję do wprowadzenia w drodze uchwał dodatkowego wsparcia dla rodzin oraz dzieci innego niż przewidziane w ustawie z dnia 4 listopada 2016 r.
Natomiast – zdaniem Sądu - w zakresie żądania dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego Prezydent [...] winien podanie skarżącej z 11 marca 2011 r. zakwalifikować jako wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], a więc jako wniosek złożony w trybie art. 154 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy.
Wobec tego, że decyzja Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2019 r. została utrzymana w mocy przez decyzję SKO w [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] właściwym organem do załatwienia podania skarżącej w powyższym zakresie, w rozumieniu art. 154 § 2 kpa, jest organ wyższego stopnia – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].
Trzeba wskazać, że po wydaniu przez SKO w [...] decyzji z [...] lipca 2019 r. doszło do zmiany na korzyść strony wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, którą zaprezentował NSA w wyrokach z: 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, a która obecnie funkcjonuje w wersji zmodyfikowanej (wyroki NSA z: 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 24 sierpnia 2020 r. sygn.. akt I OSK 650/20 i 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20). NSA stoi na stanowisku, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. W przypadku emerytury, wybór może zostać zrealizowany przez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Konsekwencją prawną zawieszenia prawa do emerytury jest wstrzymanie jej wypłaty. NSA stwierdził, że istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy związana jest nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Jeśli zatem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zatem Kolegium winno zbadać, czy za zmianą decyzji z [...] lipca 2019 r. przemawia słuszny interes T. K. Z kolei podaniu skarżącej z 11 marca 2020 r., w zakresie żądania przyznania wsparcia na podstawie ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "Za życiem", Prezydent [...] winien nadać dalszy właściwy bieg, po uprzednim wyjaśnieniu jakiego konkretnie rodzaju pomocy skarżąca oczekuje ze strony Miasta [...], Prezydenta [...] i miejskich jednostek organizacyjnych realizujących zadania z zakresu wsparcia rodzin. Czy skarżąca domaga się przyznania, np. jednorazowego świadczenia dla rodziny dziecka niepełnosprawnego w wysokości 4000 zł, czy udzielenia wsparcia w formie opieki wytchnieniowej dla opiekunów osób niepełnosprawnych lub pomocy asystenta rodziny albo przyznania dodatkowego wsparcia w trybie art. 13 ust. 3 ustawy "Za życiem", jeżeli takie dodatkowe wsparcie zostało wprowadzone stosowną uchwałą Rady [...], czy Sejmiku Województwa [...].
Zdaniem Sądu Prezydent [...] wadliwie ustalił zakres żądania zawartego w podaniu z 11 marca 2020 r. skupiając się jedynie na stronie formalnej tego podania (złożeniu podania na urzędowym formularzu dotyczącym ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego) w sytuacji, gdy Prezydent [...] już trzykrotnie, bo decyzjami z: [...] lipca 2016 r., [...] czerwca 2017 r., [...] kwietnia 2019 r. odmawiał skarżącej w postępowaniu zwyczajnym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego motywując to nabyciem przez wnioskodawcę prawa do emerytury.
Tej wady nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], skoro utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r.
Wobec tego Sądu uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 61a § 1 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] będzie miał na uwadze to, że podanie T. K. z [...] marca 2020 r. zawiera w istocie dwa żądania skierowane do różnych organów administracji publicznej. Wobec tego Prezydent [...], mając na uwadze art. 66 § 1 kpa, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawę dotyczącą udzielenia wsparcia w ramach ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "Za życiem". Z kolei w zakresie żądania dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną wnuczką poprzez zmianę, na podstawie art. 154 kpa decyzji ostatecznej z [...] lipca 2019 r., Prezydent [...] zawiadomi skarżącą, że w tej sprawie powinna wnieść odrębne podanie do właściwego organu, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.