Uzasadnienie
Gmina S. złożyła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015r. nr [...], oddalającą odwołanie odwołania Gminy S., od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014r., nr [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda [...] rozpatrzył wnioski W.T., R.T., S.T., R.P., A.V. i A.T., reprezentowanych przez adwokata P.B., o wydanie - w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, decyzji stwierdzającej, że zabudowana zabytkowym drewnianym budynkiem nieruchomość, składająca się z części dawnej parceli budowlanej [...] nr [...] oraz z części parceli gruntowej [...] dla których prowadzony był dawny wykaz hipoteczny [...] - odpowiadająca aktualnej działce ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, położona w S., przy ul. [...], stanowiąca byłą własność J.T. nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Organ wspomnianą decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. stwierdził, że ww. nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r. wystąpiła Gmina S..
Po wznowieniu ww. postępowania Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. odmówił uchylenia powyższej decyzji.
Gmina S. wskazała, że składa odwołanie z powodu rażącego naruszenia prawa a to art.: 6, 7, 8, 79, 109, 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 k.p.a. W złożonym odwołaniu zaakcentowano zwłaszcza, że pomimo, iż w dniu wydania decyzji (dnia [...] sierpnia 2009 r.) Gmina S. była nadal stroną postępowania, jako właściciel wpisany do księgi wieczystej, to Wojewoda [...] uniemożliwił jej wzięcie udziału w postępowaniu dowodowym, nie skierował do niej wydanej decyzji oraz pozbawił ją prawa do złożenia odwołania, co rażąco naruszało art.109 k.p.a.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając sprawę wskazał, że wznowienie postępowania jako instytucja procesowa ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku do której zaistniała jedna z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest po pierwsze ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a., po drugie zaś przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną, przy czym granice postępowania rozpoznawczego wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną.
W niniejszej sprawie postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2010r., nr [...] o wznowieniu postępowania wydane zostało w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Przez udział w postępowaniu należy rozumieć zarówno udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, jak i w czynnościach decydujących, który jest realizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy zatem rozumieć m. in. przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji.
Jak wynika z akt sprawy, Gmina S. nie brała udziału w części postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz nie doręczono jej decyzji kończącej postępowanie. W szczególności z akt sprawy wynika, że Gmina S. została powiadomiona o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., doręczone zostało jej także postanowienie z [...] grudnia 2006 r. o zawieszeniu postępowania.
Natomiast Gmina S. nie została już zawiadomiona o podjęciu postępowania i o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków, nie doręczono jej zawiadomienia o zgromadzeniu materiału wystarczającego do wydania decyzji (zawiadomienie z 17 czerwca 2009 r.) oraz nie doręczono jej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r.
Działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha została nabyta nieopłatnie przez Gminę S. na podstawie decyzji komunalizacyjnej z [...] lipca 1991r., nr [...], wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Następnie Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z 5 sierpnia 2005 r. sygn. akt [...] nakazał pozwanej gminie S. by wydała powodom (W.T., R.T., S.T., R.P., A.V. i A.T.) sporną nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha. Wyrok ten uzyskał klauzulę wykonalności dnia 6 września 2005 r., a protokołem z 3 października 2005 r. powyższa działka została wydana powodom przez Gminę S. W związku z powyższym, Sąd Rejonowy w S. Wydział Ksiąg Wieczystych na wniosek powodów założył dla działki ewidencyjnej nr [...] nową księgę wieczystą nr [...] i dokonał wpisu prawa własności - w dniu [...] czerwca 2006 r. - w dziale II księgi wieczystej na rzecz W.T., R.T., S.T., R.P., A.V. i A.T.. Na wskazany wyrok Sądu Apelacyjnego w K. wpłynęła skarga kasacyjna strony pozwanej Gminy S., po rozpoznaniu której, Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt III CSK 64/06 uchylił powyższy wyrok Sądu Apelacyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z 20 kwietnia 2009 r. sygn. akt [...] oddalił apelację. Jednocześnie, w międzyczasie działka ewidencyjna nr [...] położona w S. została sprzedana przez członków rodziny T. na rzecz A.B., M.B., M.L. i W.L.
Organ odnosząc się do przedstawionego stanu faktycznego sprawy zważył, że w momencie wydawania powyższej decyzji Wojewody [...] - tj. dnia [...] sierpnia 2009r. - dla działki ewidencyjnej nr [...] - objętej przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego - prowadzone były dwie księgi wieczyste a prawo własności wpisane było na rzecz dwóch różnych podmiotów: księga wieczysta nr [...] - gdzie jako właściciel ujawniona była Gmina S. i księga wieczysta nr [...] - gdzie jako właściciele ujawnieni byli: A.B., M.B., M.L. i W.L..
Dopiero wyrokiem z dnia [...] czerwca 2010 r. Sąd Rejonowy w S. I Wydział Cywilny w sprawie sygn. akt [...], uzgodnił treść ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym odnośnie działki [...] położonej w S. w ten sposób, że nakazał wykreślić tę działkę z księgi wieczystej nr [...].
Organ wskazał, że w momencie wydawania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Gmina S. legitymowała się przymiotem strony postępowania w rozumieniu art.28 k.p.a.
Organ przyjął, że mając powyższe na uwadze, trudno zgodzić się z konkluzją organu I instancji, wskazującą, iż w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia 18 czerwca 2010 r. Gmina S. utraciła przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r.
Uwzględniając, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw, należało uznać Gminę S. za stronę postępowania.
Organ odwoławczy z przedstawionych względów uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Organ ponadto, stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa w zakresie w jakim Gmina S. nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie nie jest możliwe uchylenie ww. decyzji, gdyż minęło już ponad 5 lat od czasu jej ostatniego doręczenia (por. wyrok WSA z dnia 29 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2831/13).
Organ podkreślił, że przedstawiony tok myślenia został już ugruntowany w jednolitej linii orzeczniczej sądownictwa-administracyjnego (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2953/13, 29 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2831/13 oraz 17 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2548/13).
Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę na zarzuty rażącego naruszenia prawa skierowane pod adresem decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r., których nie dostrzegł Wojewoda [...] w decyzji z [...] czerwca 2014 r. Zdaniem skarżącego, powyższa decyzja Wojewody [...] rażąco naruszała wiele przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 12, 28, 77, 79 i 109 k.p.a.
Organ odwoławczy wskazał, że powyższe zarzuty nie kwalifikują się do kategorii rażącego naruszenia prawa. Jak podkreślono bowiem w wyroku NSA z 6 stycznia 2009r., sygn. akt: II GSK 600/08, posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa.
Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie został naruszony art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odnoszący się do niezapewnienia stronie udziału w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Trudno jednak uznać, aby powyższe naruszenie miało charakter rażącego naruszenia prawa.
Opierając się na powyższych ustaleniach i przedstawionej wykładni Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy S., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w punkcie pierwszym uchylił w całości zaskarżoną decyzję. W punkcie drugim stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa w zakresie w jakim Gmina S. nie brała udziału w postępowaniu oraz nie uchylił jej z powodu upływu okresu 5 lat od dnia jej doręczenia.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina S. zaskarżając ją w części dotyczącej pkt 2 w zakresie nieuchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] i nieuznanie, że ww. decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący podnosił, że nieuznanie zaskarżonej decyzji, jako rażącego naruszenia prawa poprzez niedostarczenie wnoszącemu skargę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., stanowi podstawę do wniesienia skargi.
Zdaniem skarżącego, w świetle wykładni sądowoadministracyjnej, lakoniczne uzasadnienie tezy, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie kwalifikują się do kategorii rażącego naruszenia prawa jest nieuzasadnione. Nadto, strona skarżąca zarzucała, że decyzja została podpisana przez nieupoważnioną przez Ministra osobę, zatem jest nieważna.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Na wstępie należy odnieść się do zarzuty skarżącego, który podnosi, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa z uwagi na to, że Gmina S. nie brała udziału w części postępowania przed organem I instancji. Warto przy tym wspomnieć, że fundamentalną zasadą procedury administracyjnej jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo - tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Artykuł 156 § 1 k.p.a. enumeratywnie wymienia przesłanki, których zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. I tak w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, wadliwość uzasadnienia ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż zarzut skarżącego, że nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. nie może zostać uznany za skuteczny, jako przesłanka stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zaistnienie tej wady postępowania nie może być bowiem rozważane w kategoriach wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - a w konsekwencji skutkować nieważnością decyzji.
Zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym był natomiast rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, konkretnie przesłanki unormowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie o stwierdzenie nieważności eliminuje się decyzję dlatego, że w niej samej (a nie w procedurze) tkwią ciężkie wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że tryby nadzorcze wskazane powyżej mają charakter rozłączny - w związku z czym w postępowaniu nieważnościowym nie można orzekać o podstawach wznowienia postępowania i odwrotnie. Tryby te są w stosunku do siebie niekonkurencyjne, tzn. nie mogą być stosowane zamiennie, albowiem każdy z nich ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji.
Przechodząc, do meritum sprawy należało skazać, że Gmina S. nie brała udziału w części postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz nie doręczono jej decyzji kończącej postępowanie. W szczególności z akt sprawy wynika, że Gmina S. została powiadomiona o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., doręczone zostało jej także postanowienie z dnia [...] grudnia 2006 r. o zawieszeniu postępowania. Natomiast Gmina S. nie została już zawiadomiona o podjęciu postępowania i o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków, nie doręczono jej zawiadomienia o zgromadzeniu materiału wystarczającego do wydania decyzji (zawiadomienie z dnia 17 czerwca 2009 r.) oraz nie doręczono jej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r.
W niniejszej sprawie postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010r., nr [...] o wznowieniu postępowania wydane zostało w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Organ - zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem - w dalszej kolejności rozważył, czy nie zaistniały przesłanki negatywne opisane w art. 146 § 1 lub 2 k.p.a. W tych bowiem przypadkach, pomimo stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa stanowiącego przesłankę do wznowienia postępowania, organ nie może uchylić wadliwej decyzji.
Wykładnia art. 146 § 1 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że bieg terminu odpowiednio: dziesięcio i pięcioletniego rozpoczyna się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji pozostałym stronom postępowania. Budziło wprawdzie wątpliwości, czy w wypadku wielości stron za datę początkowa należy traktować pierwsze czy ostatnie doręczenie, jednakże w tym zakresie również w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd - który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - że w takim wypadku omawiany termin biegnie od daty ostatniego doręczenia - albowiem to ta data decyduje o terminie uostatecznienia się decyzji. Czym innym jest wszak doręczenie decyzji wszystkim stronom postępowania, a czym innym wejście decyzji do obrotu prawnego. To ostatnie następuje już z chwilą pierwszego doręczenia decyzji stronie postępowania.
Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1776/07, w którym stwierdził: "Uregulowanie objęte art. 146 § 1 k.p.a., którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna określając początek biegu wskazanych w nim terminów posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni wymieniony w tym przepisie biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Zgodnie z tym przepisem datą doręczenia jest data doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu, nie zaś osobie, która na podstawie przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domaga się wznowienia postępowania, a której decyzja w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania nie była doręczona.
Odmienne w tej mierze stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej jest całkowicie nietrafne. Upływ terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. jest negatywną przesłanką do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania i po jego upływie decyzja w tym trybie nie może zostać wzruszona niezależnie od przyczyn, które wywołały nierozstrzygnięcie sprawy przed upływem tego terminu."
Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, iż Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego (zwłaszcza w zakresie art.6, art. 7, art. 8 art. 79, art. 145 i art. 151 k.p.a.) lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
Nie znajduje też aprobaty argumentacja, że zaskarżona decyzja została podpisana przez osobę nieuprawnioną. Decyzja została podpisana a w zastępstwie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez Podsekretarza Stanu. Przypomnieć należy, że sekretarz stanu zastępuje ministra w zakresie przez niego ustalonym lub zastępuje go podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz stanu nie został powołany. Zakres ich czynności ustala właściwy minister, zawiadamiając o tym Prezesa Rady Ministrów. Różnica między sekretarzem i podsekretarzem sprowadza się do kwestii kolejności w zastępstwie ministra oraz spraw reprezentacyjnych. Na stronach BIP właściwego Ministerstwa można w sposób obiektywny sprawdzić te kwestie. Sprowadzając te rozważania do przedmiotowej sprawy, należało wskazać, że nie doszło w tym zakresie do naruszenia uprawnień organu do wydania decyzji a podpis zostało złożony przez właściwą osobę (ówczesny Podsekretarz Stanu – T.N. działający w/z Ministra).
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.