Uzasadnienie
I SA/Wa 1386/19 U Z A S A D N I E N I Ej
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...]utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez [...] (obecnie [...]) z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...], ozn. w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m² (przy ul. [...]), nr [...] o pow. [...] m² (przy ul. [...]), nr [...] o pow. [...] m² (przy ul. [...]).
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez [...] (obecnie [...]) z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności ww. nieruchomości. Sporna nieruchomość jest obecnie uregulowana w KW nr [...] i opisana w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].
Miasto [...] wniosło odwołanie od powyższej decyzji.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę stwierdziła, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.
Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż sporna nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...] marca 1975 r. Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość dla realizacji celu ustalonego decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1973 r., którym była budowa linii tramwajowej wraz z przystankami. Do chwili obecnej na przedmiotowym gruncie nie ma infrastruktury tramwajowej. Zgodnie natomiast z perspektywicznym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...], obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość przeznaczona była pod zadrzewienia ochronne, a dodatkowo działki nr [...] i [...] znajdowały się w projektowanych liniach rozgraniczających ul. [...]. Stosownie do rozporządzenia Ministra Komunikacji z [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim, ul. [...] w [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. drogę wojewódzką. W ewidencji gruntów działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że w rozpoznawanej sprawie kluczowym jest ustalenie przesłanek komunalizacji z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zgodnie z tym przepisem jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do:
- 1) rad narodowych miasta [...] miasta [...] i miasta [...] oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich,
- 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,
- 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1
- - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem tych miast, jeżeli jest położone w ich granicach administracyjnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że przepis ten jest zasadniczo zbieżny z ogólną regulacją z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, który również wiąże komunalizację z należeniem mienia. Jednakże art. 5 ust. 2 ustawy dodatkowo wskazuje, że w tym przypadku konieczne jest ustalenie także odnośnie służenia danego mienia użyteczności publicznej. Zdaniem Komisji nie można przyjąć, że wyróżniony fragment przepisu w brzmieniu "służące użyteczności publicznej" nie ma znaczenia i doniosłości prawnej.
Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt I SA 2548/01, Komisja podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji we wskazanym trybie posiada stan prawny i faktyczny mienia ogólnonarodowego, istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej; chodzi tutaj przede wszystkim o to, czy mienie podlegające komunalizacji należało w tym czasie do podmiotów wymienionych w tym przepisie oraz służyło użyteczności publicznej, a także czy było położone w granicach administracyjnych wymienionych miast.
W ocenie organu odwoławczego "służenie" oznacza pewien stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Istotnym jest więc charakter zadań, których wykonywaniu określony składnik majątkowy faktycznie służył w dniu 27 maja 1990 r.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała ponadto na wspólny dla art. 5 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy warunek dotyczący "należenia" mienia do określonych organów, czy też - jak w niniejszej sprawie (zgodnie z argumentacją odwołania) - do przedsiębiorstw państwowych dla których organy rad narodowych [...] pełniły funkcję organu założycielskiego. Organ zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "należące" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym.
Wobec powyższego, za nieruchomość "należącą" do przedsiębiorstwa państwowego można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie takiemu przedsiębiorstwu. W tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. stosownej decyzji lub umowy. Przy tym dopiero art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał możliwość uzyskania przez państwowe jednostki organizacyjne gruntów państwowych w zarząd jedynie na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o nabyciu nieruchomości.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że brak jest wcześniejszego w stosunku do ww. ustawy przepisu szczególnego obowiązującego w dacie zawarcia powołanego aktu notarialnego z 1975 r., w świetle którego mogło dojść do skutecznego nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe zarządu tylko na podstawie umowy. Istnienia przy tym zarządu nie można domniemywać.
Tym samym organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowym postępowaniu nie wykazano (ustalono) prawa zarządu lub użytkowania przedsiębiorstwa państwowego ani służenia użyteczności publicznej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- I. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 7 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,
- 2. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie postępowania dowodowego, które doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nieruchomość stanowiąca działki nr [...],[...] i [...] z obrębu [...]:
- a) nie służyła użyteczności publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych,
- b) nie należała do mienia przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organy rad narodowych [...] pełniły funkcję organu założycielskiego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej,
- c) nie pozostawała w zarządzie lub użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organy rad narodowych [...] pełniły funkcję organu założycielskiego:
- 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo jej wadliwości.
- II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 5 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decydujące znaczenie dla komunalizacji w tym trybie ma jedynie stan faktyczny mienia ogólnonarodowego w dniu 27 maja 1990 r., tzn. czy mienie w tej dacie faktycznie służyło użyteczności publicznej, podczas gdy decydujące znaczenie dla komunalizacji ma również stan prawny mienia ogólnonarodowego w dniu 27 maja 1990 r., a co za tym idzie poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowe działki nie służyły użyteczności publicznej,
- 2. art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie była nieruchomością należącą do mienia przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organy rad narodowych [...] pełniły funkcję organu założycielskiego,
- 3. naruszenie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z ze zm.) oraz art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz.
- 31) w zw. z art. 57 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że przed wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie istniały przepisy przewidujące możliwość uzyskania przez Państwowe jednostki organizacyjne gruntów państwowych w zarząd, podczas gdy przepisy takie w dacie zawarcia aktu notarialnego (1975 r.) istniały.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Analiza akt sprawy prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa.
Na wstępie podkreślić trzeba, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 2 ustawy dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej ustawa komunalizacyjna, zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do rad narodowych miasta [...], miasta [...] i [...] oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem tych miast jeżeli jest położone w ich granicach administracyjnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Istotnym jest także, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, bowiem stwierdza fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Obowiązkiem organów orzekających w tym przedmiocie jest każdorazowo ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przed gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. dana nieruchomość służąca użyteczności publicznej stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.
Wbrew stanowisku skarżącego Sąd nie podziela poglądu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowe działki, które Skarb Państwa nabył w 1975r. oddano w zarząd i użytkowanie Miejskich Zakładów Komunikacyjnych, co oznacza, że nieruchomości te stanowiły własność ogólnonarodową (państwową) i należały do Miejskich Zakładów Komunalnych - przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, podporządkowanego Prezydentowi [...], co z kolei przesądza o spełnieniu przesłanek wynikających z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Wskazać należy, że mieniem ogólnonarodowym (państwowym) w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, były nieruchomości, które nie zostały obciążone prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo, państwowych osób prawnych.
Do dnia 31 lipca 1985 r., to jest do wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r. Nr 14 poz. 74), na mocy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. nr 22, poz. 159 ze zm.) tereny państwowe przekazywane były jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie w drodze decyzji. Jedyny wyjątek od zasady konieczności uzyskania decyzji administracyjnej przy przekazywaniu terenu przewidywał art. 8 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., a do przekazywania terenów między jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 19).
Podobnie regulacje uchylającej powyższy akt prawny ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania (a od dnia 1 sierpnia 1985 r. – zarządu), w sposób dorozumiany. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 cyt ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przepisy art. 8 ust. 1 i 3 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (w dniu wejścia w życie tej ustawy) wskazywały, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych.
Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Natomiast na dzień 27 maja 1990 r. art. 8 ust 1 i 2 wskazywał, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych (ust. 1). Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie.
W świetle przedstawionych regulacji prawnych należy zaznaczyć, że akt notarialny dotyczący umowy notarialnej kupna- sprzedaży z 1975r. zawarty został na dziesięć lat przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (tj. przed 1 sierpnia 1985r.). Oznacza to zaś, że przepisy tej ustawy nie mogły mieć zastosowania w sprawie. W 1975 r. przepisy prawa nie przewidywały powstania prawa użytkowania/zarządu w umowie o nabyciu nieruchomości, skoro taką możliwość wprowadziła dopiero ustawa z 1985 r.
W ocenie Sądu istotnym jest także, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 ustawy służy użyteczności publicznej w sensie faktycznym, a nie prawnym. To zaś wymaga wykazania, że określony składnik majątkowy służył w dniu 27 maja 1990 r. do wykonywania zadań o takim charakterze. Trafnie wskazała Komisja, że okoliczności tych w toku postępowania nie dowiedziono.
Brak jest zdaniem Sądu podstaw do uznania, że organ uchybił wymienionym w skardze przepisom postępowania oraz prawa materialnego. Wbrew zarzutom nie doszło w szczególności do naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 57 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. Ich treść nie dowodzi bowiem, że w dacie zawarcia aktu notarialnego z 20 marca 1975 r. istniały przepisy przewidujące możliwość uzyskania przez państwowe jednostki organizacyjne gruntów państwowych w zarząd bez wydania stosownej decyzji.
Mając te okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.