Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium/organ") decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej jako "Wójt/organ I instancji") z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, przedstawiając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
[...] stycznia 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek M. D. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na córkę P. D.. Do wniosku dołączono m.in. orzeczenie z [...] stycznia 2019 r., nr [...] o niepełnosprawności P. D..
Decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...] Wójt przyznał przedmiotowe świadczenie na okres od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności ([...] grudnia 2018 r.) do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności ww. orzeczenia ([...] lipca 2021 r.), tj. od [...] grudnia 2018 r. do [...] lipca 2021 r.
W związku z wnioskiem z [...] stycznia 2019 r., M. D. w oświadczeniu z [...] lutego 2019 r. doprecyzowała, że wnosi również o przyznanie zasiłku na okres od [...] marca 2018 r. do [...] listopada 2018 r.
Po rozpoznaniu powyższego żądania M. D., organ I instancji decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...] odmówił przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności jej córki – P. D. na okres od [...] marca 2018 r. do [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w okresie od [...] lutego 2016 r. do [...] lutego 2018 r. M. D. pobierała na córkę P. D. zasiłek pielęgnacyjny - przyznany decyzją Wójta z [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. Podstawą wydania decyzji z [...] kwietnia 2016 r. było orzeczenie o niepełnosprawności z [...] lutego 2016 r., nr [...] Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Orzeczenie wydano do [...] lutego 2018 r. Organ I instancji wyjaśnił, że ww. orzeczenie zostało następnie utrzymane w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. Na skutek odwołania M. D., Sąd Rejonowy dla [...] w [...] wyrokiem z [...] października 2018 r., sygn. akt [...], zmienił orzeczenie Powiatowego Zespołu ds.
Orzekania o Niepełnosprawności z [...] lutego 2016 r. w części dotyczącej pkt [...] poprzez ustalenie, że P. D. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ I instancji zauważył, że orzeczenie z [...] lutego 2016 r. nie zostało zmienione w zakresie daty jego ważności – nadal bowiem było ważne do [...] lutego 2018 r.
Następnie organ I instancji wskazał, że wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. M. D. wystąpiła do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], który [...] stycznia 2019 r. wydał orzeczenie o niepełnosprawności P. D. (nr [...]), wskazując okres jego ważności do [...] lipca 2021 r.
Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził, że rozpoznając wniosek M. D. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego był związany ww. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Niepełnosprawności z [...] stycznia 2019 r. Przedmiotowe orzeczenie, jak wyjaśnił Wójt, nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem, zaświadczeniem ani dowodem np. z zeznań świadków co do niezbędnych elementów orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, zdaniem Wójta, że w okresie [...] marca 2018 r. do [...] listopada 2018 r. M. D. nie dysponowała żadnym orzeczeniem o niepełnosprawności córki P. D.. Organ I instancji zdecydował zatem odmówić jej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na córkę P. D..
Odwołanie od powyżej decyzji organu I instancji wniosła M. D., która nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem.
Rozpoznając złożone odwołanie Kolegium wskazało, że okres, na jaki przyznawany jest zasiłek pielęgnacyjny, określa w sposób jednoznaczny przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), który stanowi, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. A zatem w tym przypadku organ administracji publicznej nie działa, zdaniem Kolegium, w sferze swobodnego uznania, a miarodajnym dowodem w takiej sprawie jest właśnie orzeczenie o niepełnosprawności.
Kolegium dodatkowo wyjaśniło, iż na podstawie art. 24 ust. 2a przywołanej powyżej ustawy, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności.
Następnie Kolegium wskazało, że jak wynika z ustalonego przez Wójta stanu faktycznego sprawy, w okresie od [...] marca 2018 r. do [...] listopada 2018 r. M. D. nie posiadała orzeczenia o niepełnosprawności córki dotyczącego tego okresu. Zdaniem Kolegium, wnioskowanego okresu nie obejmuje bowiem ani orzeczenie z [...] lutego 2016 r., ponieważ było ważne do [...] lutego 2018 r., ani orzeczenie z [...] stycznia 2019 r., ponieważ początek okresu, na jaki przyznano zasiłek, rozpoczynał się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności, czyli [...] grudnia 2018 r.
W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że organ I instancji nie miał podstawy prawnej do przyznania M. D. zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] marca 2018 r. do [...] listopada 2018 r., ponieważ powołane wyżej przepisy ustawy nie przewidują takiej możliwości. Kolegium podkreśliło przy tym, iż powołany w odwołaniu wyrok sądu powszechnego nie zmienił terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności z [...] lutego 2016 r.
Z tych względów Kolegium uznało, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonana w świetle wskazanych wyżej przepisów prawa prowadzi do wniosku, że organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące przepisy prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium z [...] maja 2020 r. wywiodła M. D. (dalej jako "Skarżąca"), która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że organ błędnie ustalił stan faktyczny, ponieważ nie wziął pod uwagę wniosków płynących z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] października 2018 r. Skarżąca podniosła, że z ww. wyroku wynika, że córka Skarżącej wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jako osoba niepełnosprawna od wczesnego dzieciństwa. Jako, że stan dziecka Skarżącej, potwierdzony sentencją ww. wyroku Sądu istniał przed [...] marca 2018 r., to zdaniem Skarżącej, nieracjonalne i sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania jest przyjęcie jako podstawę odmowy przyznania świadczenia stanowiska, że stan zdrowia córki - wobec braku orzeczenia o niepełnosprawności, mógł być inny aniżeli stan stwierdzony w sentencji wyroku Sądu.
Skarżąca wskazała także, że w aktualnym orzeczeniu o niepełnosprawności nr [...] znajduje się informacja, że niepełnosprawność datuje się od wczesnego dzieciństwa. Skarżąca podniosła także, że w czasie, gdy toczyło się postępowanie sądowe brak było prawnej możliwości wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego orzeczenia. Dopiero gdy Skarżąca otrzymała prawomocny wyrok Sądu, jej córka mogła stanąć przed Komisją Orzekającą, która potwierdziła, że P. D. nadal jest osobą niepełnosprawną wymagającą opieki Skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Pismem z [...] sierpnia 2020 r. Skarżąca wniosła o rozpatrzenie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji, nie naruszają obowiązującego prawa.
Wskazać należy, że w myśl art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018, poz. 2220, ze zm., dalej jako "u.ś.r."), zasiłek pielęgnacyjny przysługuje:
- 1) niepełnosprawnemu dziecku;
- 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) osobie, która ukończyła 75 lat.
Zasiłek przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c (art. 24 ust. 1 u.ś.r.). Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a u.ś.r.). W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony.
W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 3 u.ś.r.). Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 4 u.ś.r., prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia.
Z brzmienia wskazanych powyższej przepisów prawa wynika, zdaniem Sądu, że w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego warunkiem sine quo non przyznania tego świadczenia jest wymóg przedstawienia przez wnioskodawcę orzeczenia o niepełnosprawności/o stopniu niepełnosprawności. Jak wynika przy tym z treści art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., powyższe dokumenty nie są wymagane przez ustawodawcę jedynie w przypadku ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny osoby, która ukończyła 75 lat. Tutaj jedynym kryterium ustawowym jest bowiem kryterium wieku. Co do zasady, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, wówczas prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przysługiwać będzie do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa ważność tego orzeczenia.
W rozpoznawanej sprawie, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Skarżąca spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] marca 2018 r. do [...] listopada 2018 r. Skarżąca wskazuje przy tym, że jej córka wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jako osoba niepełnosprawna od wczesnego dzieciństwa, o czym świadczy w jej ocenie prawomocny wyrok sądu powszechnego.
W tym zakresie podzielić należy jednak stanowisko organów orzekających w sprawie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie potwierdza spełnienia przez Skarżącą przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] marca 2018 r. do [...] listopada 2018 r. Prawidłowo bowiem uznały organy obu instancji, że we wspominamym okresie Skarżąca nie dysponowała żadnym orzeczeniem o niepełnosprawności córki – P. D.. Poprzednie orzeczenie (nr [...]) utraciło bowiem ważność [...] lutego 2018 r. Natomiast aktualne orzeczenie (nr [...]) - zostało wydane [...] stycznia 2019 r., i zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 2a u.ś.r., mogło stanowić podstawę do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności. W realiach niniejszej sprawy świadczenie to zostało Skarżącej przyznane od [...] grudnia 2018 r. W tak ustalonym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości ustaleń organów obu instancji.
Podkreślić należy także, że przepisy art. 16 ust. 2 pkt 1 oraz art. 24 ust. 2a oraz ust. 4 u.ś.r. - jako normy bezwzględnie obowiązującą - nie pozostawiają organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego.
Ponadto należy podkreślić, że o ile wyrok Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] października 2018 r., sygn. akt [...], zmienił orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] lutego 2016 r. w części dotyczącej pkt [...] poprzez ustalenie, że P. D. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, to zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie wydłużył okresu ważności orzeczenia z [...] lutego 2016 r., które w dalszym ciągu obowiązywało jedynie do [...] lutego 2018 r.
Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] października 2007 r., [...] ([...]), badając zgodność z Konstytucją przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r., nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie – zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości.
Pomimo tego, że Skarżąca może mieć uzasadnione poczucie krzywdy i niesprawiedliwości, przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na niepełnosprawne dziecko Skarżącej za cały wnioskowany okres byłoby prawnie możliwe, gdyby Skarżąca dysponowała orzeczeniem o niepełnosprawności córki obejmującym także sporny okres od [...] marca 2018 r. do [...] listopada 2018 r. Bezsprzecznie w aktach administracyjnych sprawy brak jest takiego orzeczenia. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że aktualne orzeczenie (nr [...]) zostało wydane dopiero [...] stycznia 2019 r.
Zasadnie zatem Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana na skutek prawidłowej wykładni mających w tej sprawie zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przeprowadzone w sprawie postępowanie było zgodne z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. Zaskarżona decyzja Kolegium i decyzja ją poprzedzająca organu I instancji odpowiadają zatem prawu.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.