Uzasadnienie
Wojewoda M. (dalej jako "Wojewoda" lub "organ") decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] lipca 2016 r. nr [...] w części, w której orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. oznaczonej jako dz. nr [...] z obrębu [...] i umorzył w tej części postępowanie pierwszej instancji oraz utrzymał w mocy tę decyzję w pozostałej części, w której odmówiono zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. oznaczonej jako dz. nr [...] z obrębu [...].
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z [...] października 1977 r. nr [...] wywłaszczył na własność Skarbu Państwa nieruchomość położoną przy ul. [...] oznaczoną jako część dz. nr [...] w obr. [...] o pow. [...] m2, stanowiącą własność P.M., co ustalono na podstawie aktu własności ziemi z [...] maja 1974 r. rep. [...] Wywłaszczenia dokonano dla realizacji celów ustalonych w decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] września 1969 r. nr [...] – pod pracownicze ogródki działkowe oraz decyzji szczegółowej z [...] sierpnia 1972 r. nr [...] – pod budowę "[...]".
Następcy prawni byłego właściciela, tj. F.M., M.J., M.M. i Z.M. w dniu [...] lutego 1991 r. i [...] września 1992 r. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Jak ustalono na podstawie mapy sytuacyjnej nr [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 1977 r., nieruchomości objętej aktem własności ziemi z [...] maja 1974 r. i wywłaszczonej decyzją z [...] października 1977 r., odpowiadają obecnie dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...].
Starosta Powiatu W. decyzją z [...] lutego 2000 r. nr [...] orzekł o zwrocie dz. nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Z uwagi na fakt, że w wyniku zmiany numeracji działek wprowadzonej do operatu ewidencji gruntów w grudniu 1999 r. dz. nr [...] została oznaczona nr [...], decyzja z [...] lutego 2000 r. zmieniona została decyzją Starosty Powiatu W. z [...] lipca 2000 r. nr [...] w zakresie oznaczenia geodezyjnego zwracanej nieruchomości. Obie ww. decyzje stały się ostateczne.
Prezydent decyzją z [...] października 2004 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu dz. nr [...] z obrębu [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2005 r.
Wojewoda postanowieniem z [...] czerwca 2005 r. nr [...], wyznaczył Starostę G. (dalej jako "starosta"), jako organ właściwy, do rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], w części dotyczącej dz. nr [...] z obrębu [...].
Starosta decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] lipca 2013 r. nr [...], orzekł o zwrocie, na rzecz wnioskodawców, nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha.
W odwołaniu od powyższej decyzji [...] podniosło, że decyzja z [...] czerwca 2013 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z dniem 3 stycznia 2006 r. prawa własności nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...] oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej na realizację celu publicznego określonego jako "budowa Trasy Mostu [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od węzła z ul. [...], [...] i ul. [...] w Dzielnicy [...] do węzła z ul. [...] w Dzielnicy [...] [...]".
Wojewoda decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2013 r. i umorzył postępowanie przed Starostą wskazując że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o zwrot dz. nr [...] jest Prezydent.
Prezydent decyzją z [...] lipca 2016 r., po rozpatrzeniu wniosku następców prawnych byłego właściciela, orzekł o odmowie zwrotu dz. nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na podstawie decyzji Wojewody z [...] listopada 2005 r. nr [...] ustalona została lokalizacja inwestycji budowy Trasy Mostu [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od węzła z ul. [...], [...] i ulicą [...] w Dzielnicy [...] do węzła z ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...]. Objęła ona swoją lokalizacją dz. nr [...] i nr [...]. Następnie Wojewoda decyzją z [...] marca 2006 r. nr [...] potwierdził przejście dz. nr [...] z dniem 27 maja 1990 r. na własność [...]. Z uwagi jednak na przeznaczenie tej działki pod realizację inwestycji Trasy Mostu [...], na wniosek Prezydenta, wszczęte zostało ponownie postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa prawa własności tej nieruchomości. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody z [...] sierpnia 2011 r. orzekającą o nabyciu przez Skarb Państwa z dniem 3 stycznia 2006 r. prawa własności ww. nieruchomości przeznaczonej na realizację celu publicznego "budowa Trasy Mostu [...] (...)".
Decyzja ta wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80 poz. 721 ze zm.) w związku z przepisami ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 154 poz. 958) oraz ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220 poz. 1601 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 11d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, zaś stosownie do art. 11d ust. 10 powołanej ustawy czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9 ww. ustawy, jest nieważna.
Powyższy przepis wskazuje, że w przypadku złożenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tym samym wydania decyzji w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej, zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela nie może nastąpić.
Wojewoda decyzją z [...] marca 2020 r., na skutek odwołania M.N. i Z.M., decyzją z [...] marca 2020 r. uchylił decyzję z [...] lipca 2016 r. w części, w której orzeczono o odmowie zwrotu dz. nr [...] i umorzył w tej części postępowanie pierwszej instancji oraz utrzymał w mocy tę decyzję w pozostałej części, w której odmówiono zwrotu dz. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że dz. nr [...] objęta została decyzją Wojewody z [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pod nazwą "Budowa Trasy Mostu [...] (...)", wydaną w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnym - nawet wówczas gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż budowa drogi.
Z art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65), powoływanej dalej jako "u.g.n." wprost wynika, że przepisy tej ustawy powinny być tak stosowane, aby nie naruszały postanowień wynikających z innych ustaw. Do tych innych ustaw zalicza się także ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków.
Tym samym art. 2a ustawy o drogach publicznych wprowadził zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Drogi publiczne traktowane są jako rzeczy o ograniczonym obrocie, a jedyną prawnie dopuszczalną formą zmiany właściciela jest przeniesienie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższą okoliczność organ wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5 nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zaś obrót w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza każdą czynność prawną, tak prawa cywilnego jak i prawa administracyjnego (publicznego), w wyniku której następuje zmiana właściciela (uprawnionego) do dysponowania daną nieruchomością.
Wobec tego takim obrotem jest również zwrot wywłaszczonej nieruchomości - co w konsekwencji powoduje, że nieruchomość taka nie może zostać zwrócona wywłaszczonym właścicielom, czy też ich następcom pranym. Ponadto w art. 11d ust. 10 tej ustawy ustawodawca ustanowił, że czynności prawne dokonane z naruszeniem powyższego zakazu są nieważne. W dacie wydawania decyzji lokalizacyjnej ww. kwestię regulował w sposób identyczny art. 5 ust. 6 i 7 ww. ustawy. Powyższe w ocenie Wojewody oznacza, że nawet gdyby wniosek o zwrot nieruchomości został rozpoznany pozytywnie, to przeniesienie własności tej nieruchomości dotknięte byłoby sankcją nieważności.
Odnosząc się natomiast do decyzji Prezydenta w części, w której dotyczy odmowy zwrotu dz. nr [...], Wojewoda wskazał, że konieczne stało się uchylenie jej w ww. części i umorzenie w tej części postępowania pierwszej instancji, bowiem z akt wynika, że postępowanie w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości zostało zakończone ostateczną decyzją Prezydenta z [...] października 2004 r., która znajduje się w obrocie prawnym. Ponowne zaś rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne, gdyż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", podjęte w tym zakresie decyzje administracyjne dotknięte byłyby wadą nieważności, jako dotyczące sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Decyzja ostateczna ma przy tym powagę rzeczy osądzonej tylko między tymi samymi stronami i tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie nie ulega natomiast wątpliwości, że przedmiot rozstrzygnięcia, zarówno w decyzji Prezydenta z [...] października 2004 r., jak i w decyzji Prezydenta z [...] lipca 2016 r. był taki sam. Obie decyzje orzekały o odmowie zwrotu dz. nr [...] wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1977 r., jak również tożsamy był zakres podmiotowy powyższych spraw. W konsekwencji w niniejszej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, bowiem zbędne jest orzekanie odnośnie do zwrotu ww. działki, gdyż przedmiot ten był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że w przypadku odmowy zwrotu nieruchomości z uwagi na zajęcie jej pod budowę drogi publicznej, organ nie ma obowiązku badania, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze M.N. zaskarżyła ww. decyzję w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji z [...] lipca 2016 r. orzekającej o odmowie zwrotu dz. nr [...] oraz wniosła o jej uchylenie w zaskarżonej części i orzeczenie jej zwrotu na rzecz następców prawnych P.M., ewentualnie o jej uchylenie w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, polegających na braku prawidłowego doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania – przy doręczeniu pominięto M.M., udzielone przez którego uprzednio pełnomocnictwo wygasło;
- 2) pominięcie okoliczności, że dz. nr [...] nie została zagospodarowana w ustawowym terminie na cele zgodne z celem wywłaszczenia, co stanowi przesłankę zwrotu nieruchomości;
- 3) pominięcie okoliczności, że dz. nr [...] nie stanowi drogi publicznej, nie jest częścią Trasy Mostu [...] (obecnie Mostu im. [...]), lecz stanowiła nieruchomość, która była czasowo niezbędna pod budowę jako zaplecze budowy, co stanowi czasowe ograniczenie własności i nie powinno stanowić podstawy odmowy zwrotu, kiedy ustały już przesłanki czasowego ograniczenia własności;
- 4) naruszenie art. 21 Konstytucji RP, ponieważ odmowa zwrotu nieruchomości nie jest związana z tym, że nieruchomość jest wykorzystywana na cele publiczne, a zgodnie z przywołanym przepisem wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Tymczasem ww. działka nie jest przeznaczona na cele publiczne, bowiem nie stanowi drogi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, którą organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta z [...] lipca 2016 r. w części, w której orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. oznaczonej jako dz. nr [...] i umorzył w tej części postępowanie pierwszej instancji oraz utrzymał w mocy tę decyzję w pozostałej części, w której odmówiono zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. oznaczonej jako dz. nr [...].
Skarżąca zakwestionowała natomiast ww. decyzję jedynie w części utrzymującej w mocy decyzję z [...] lipca 2016 r., odnoszącej się do odmowy zwrotu dz. nr [...].
Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły kluczowy element dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzając, że dz. nr [...], o której zwrot wystąpiono, objęta została decyzją Wojewody z [...] listopada 2005 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji "budowy Trasy Mostu [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od węzła z ul. [...], [...] i ulicą [...] w Dzielnicy [...] do węzła z ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...]". Następnie Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2011 r. orzekł o nabyciu przez Skarb Państwa z dniem 3 stycznia 2006 r. prawa własności tej nieruchomości, przeznaczonej na realizację ww. celu publicznego.
Wbrew przy tym twierdzeniom skarżącej, która podniosła, że dz. nr [...] nie stanowi drogi publicznej, nie jest częścią Trasy Mostu [...] (obecnie Mostu im. [...]), lecz stanowiła nieruchomość, która była czasowo niezbędna jako zaplecze budowy ww. trasy, zaś po zakończeniu tej budowy stała się już zbędna, wskazać należy, że dz. nr [...] stanowi drogę. W aktach sprawy znajduje się bowiem informacja z rejestru gruntów z [...] maja 2016 r., na której działka ta opisana jest jako droga "dr" o pow. [...] ha, stanowiąca własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W.. Powyższy stan potwierdza również prowadzona dla powyższej działki księga wieczysta nr [...], w której sposób korzystania z nieruchomości określono jako "Dr – drogi" (poprzednio "R - grunty orne"). W tej sytuacji niezasadny jest również kolejny zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 21 Konstytucji RP, bowiem z powyższego bezspornie wynika, że wywłaszczona nieruchomość wykorzystywana została na cel publiczny, którym jest budowa drogi.
W tej sytuacji, ustosunkowując się do sporu, który wystąpił w sprawie stwierdzić należy, że przesądzenie przez organy, że dz. nr [...] zajęta została na cel publiczny, tj. budowę Trasy Mostu [...] (...), jest tożsame z wstąpieniem negatywnej przesłanki do jej zwrotu, tworząc prawną podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości.
Należy bowiem zauważyć, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 u.g.n., ale także wówczas, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Wynika to z art. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Według art. 2a tej ustawy, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa zatem strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Skoro grunty będące drogą publiczną mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego, to tym samym nie mogą być przekazane w użytkowanie wieczyste i nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Przy czym pojęcie drogi obejmuje nie tylko budowlę, ale również infrastrukturę techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego i zlokalizowaną w pasie drogowym.
Stanowisko to ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyroki NSA z 2 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1189/14, z 15 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 708/11, wyrok NSA OZ w Gdańsku z 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i doktrynie. W orzecznictwie podkreśla się, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi – Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego. Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążone prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. również uchwała SN z 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Konsekwencją powyższego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej.
Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest zatem ich wyłączenie z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte. Droga publiczna nie może bowiem przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74).
Należy również zwrócić uwagę na aspekt praktyczny tego rozwiązania prawnego. W przypadku bowiem, gdyby taki zwrot był możliwy, to i tak zabudowanie nieruchomości drogą publiczną ograniczałoby wnioskodawcom realizację najważniejszych uprawnień właścicielskich, to jest prawa używania i prawa posiadania tej nieruchomości. Grunty znajdujące się w pasie drogowym objęte są zaś szczególnym reżimem prawnym. Mogą być oddane do korzystania innym osobom, ale na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu (art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Ustawa o drogach publicznych zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 tej ustawy). Przedstawiona interpretacja odpowiada zatem względom celowościowym.
Zauważyć również należy, że choć organ odwoławczy błędnie odwoływał się do treści art. 11d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który to przepis nie obowiązywał jeszcze w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej z [...] listopada 2005 r. (wprowadzony został dopiero ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U z 2008 r. Nr 154, poz. 958), zaś w art. 6 tej ustawy wskazano, że dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe), to jednak obowiązujące wówczas przepisy art. 5 ust. 6 i ust. 7 ww. ustawy również stanowiły, że z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 6, jest nieważna. W konsekwencji słusznie zauważył Wojewoda, że nawet gdyby wniosek o zwrot nieruchomości został rozpoznany pozytywnie, to przeniesienie własności tej nieruchomości dotknięte byłoby sankcją nieważności.
Powyższe jedynie potwierdza zasadność stanowiska organów, odnośnie do odmowy zwrotu dz. nr [...] w związku z jej zajęciem pod drogę publiczną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1888/14, zakaz obrotu nieruchomościami, o których mowa w art. 11d ust. 9 i 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w niniejszej sprawie art. 5 ust. 6 i ust. 7 tej ustawy), oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dnia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem.
W ocenie Sądu, przywołane wyżej okoliczności stanowią negatywną i wystarczającą przesłankę do dokonania zwrotu dz. nr [...]. Tym samym brak jest potrzeby do badania przesłanek zwrotu nieruchomości, wynikających z treści art. 137 u.g.n. Zbieżny pogląd prezentowany jest w orzecznictwie, w którym uznaje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1075/11, Lex nr 1150640, wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Po 735/13 i wyrok WSA w Białymstoku z 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1177/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się na koniec do ostatniego z zarzutów skargi, a mianowicie naruszenia przepisów postępowania, polegających na braku prawidłowego doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania, tj. pominięcie M.M., udzielone przez którego pełnomocnictwo wygasło, uznać należy ten zarzut za niezasadny. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że o wygaśnięciu pełnomocnictwa udzielonego przez ww. osobę Z.M., Wojewoda poinformowany został dopiero w dniu [...] maja 2020 r., kiedy to otrzymał pismo Z.M. z [...] kwietna 2020 r. W konsekwencji zaskarżoną decyzję z [...] marca 2020 r. organ przesłał w dniu [...] maja 2020 r. bezpośrednio M.M..
W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta w odniesieniu do dz. nr [...] i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekając w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na Mazowszu oraz objęcia Polski tzw. czerwoną strefą, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.