Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], po rozparzeniu odwołania P. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę O. nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w jednostce ewidencyjnej O., jako działka nr [...], odpowiadająca parceli gruntowej [...], objętej w dniu 27 maja 1990 r. k. w. nr [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1892/07 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze od powołanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd wskazał, że toczące się postępowanie komunalizacyjne dotyczyło interesu prawnego P. [...] S.A., interes ten wynika bowiem z przepisu prawa materialnego - art. 34 ust. 1 ustawy dnia 8 września 2000 r., skoro komunalizacja stoi na przeszkodzie uwłaszczeniu P. [...] S.A. (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2004 r., sygn. akt I SA 3065/02; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1173/07). Zgodnie z zaleceniami Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa miała też obowiązek rozważyć, czy za dokument potwierdzający władanie przez P.[...] spornym mieniem w sensie prawnym można uznać orzeczenie z dnia 10 grudnia 1953 r. nr [...] o wywłaszczeniu spornej nieruchomości na cele kolejowe.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ponownie przeprowadzając postępowanie odwoławcze wskazała że ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stanowi w art. 5 ust. 1 pkt 2, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy mieniem właściwych gmin. Oznacza to, że mienie ogólnonarodowe należące - przez co należy rozumieć tytuł prawny do tego mienia - do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż wyżej określone organy administracji państwowej nie podlegało komunalizacji w trybie ww. przepisu.
Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (wyrok NSA z 16.03.2006 r., I OSK 583/05, Lex nr 198195).
W ocenie organu, nie budzi zatem wątpliwości, iż określenie mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznacza należenie mienia do tych podmiotów sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, co wiąże się z posiadaniem określonego tytułu prawnego. Ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji, podejmowanej na podstawie powołanego wyżej przepisu (art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy), rozstrzygające znaczenie ma fakt spełnienia (niespełnienia) określonych w nim przesłanek na dzień 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej).
Komisja wskazała, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, Lex nr 45054, z dnia 5 listopada 1999 r., syg. akt I SA 2240/98, Lex nr 47368, z dnia 2 lutego 2006 r., syg. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864). Tytuł taki (zarząd), jak wykazuje analiza przepisów prawnych określających zasady przekazywania mienia państwowego, mógł powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazanie między państwowymi jednostki organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, umowy zawartej przez te jednostki albo na podstawie umowy kupna nieruchomości zawartej z jej właścicielem (uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91, OTK 1992, nr 2, poz. 37).
Organ wskazał też, że w trakcie postępowania wyjaśniającego nie ustalono, iż skarżącemu przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. zarząd wobec przedmiotowej nieruchomości, oparty o jeden z wyliczonych wyżej tytułów prawnych. Zdaniem organu, za tytuł taki nie można uznać orzeczenia o wywłaszczeniu na cele kolejowe z [...] grudnia 1953 r., jak również faktycznego użytkowania nieruchomości przez P. Według organu, z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż P. [...] nie wykazała, iż dysponuje odpowiednim dokumentem potwierdzającym ustanowienie formalnego prawa zarządu wobec spornej nieruchomości.
W związku z powyższym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę O. nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w jednostce ewidencyjnej O. Gmina B., jako działka nr [...], odpowiadająca parceli gruntowej [...], objętej w dniu 27 maja 1990 r. k. w. nr [...].
Na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. [...] S.A. w W. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała w całości dotychczasowe zarzuty i uznała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), art. 34 i art. 34 a powołanej ustawy z dnia 8 września 2000 r., przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 97, poz. 568), przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.), a także art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].
W uzasadnieniu swojego stanowiska dodatkowo wyjaśniła, że orzeczenie o wywłaszczeniu wydane zostało na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny – na cele kolejowe. Przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu P.[...] przez cały ten okres i nadal stanowi część linii kolejowej jako zabudowana częścią nastawni [...], a także infrastrukturą podziemną z elementami naziemnymi zabezpieczająca eksploatację utrzymania linii kolejowej w zakresie ruchu, łączności oraz zaopatrzenia w media.
W ocenie skarżącego, z powyższych aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P. wynika, że nieruchomość nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji, tym samym nie podlegała komunalizacji, pozostała zatem własnością Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.
W zaskarżonej decyzji uwzględniono ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1892/07. Organ odwoławczy dokonał oceny zgodności z prawem przeprowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania i wydanej w sprawie decyzji komunalizacyjnej, z uwzględnieniem, przedstawionej przez Sąd w orzeczeniu, oceny prawnej. Organ rozważył, czy za dokument potwierdzający władanie przez P. [...] spornym mieniem w sensie prawnym można uznać orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...] o wywłaszczeniu spornej nieruchomości na cele kolejowe i prawidłowo przyjął, że dokument ten nie może być uznany za tytuł prawny do nieruchomości, który wykluczałby możliwość jej komunalizacji.
Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo P. [...] dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. Przy czym w kwestii tej wypowiedział się już wiążąco Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1892/07. W uzasadnieniu tego wyroku Sad wskazał, że nie można się zgodzić ze skarżącym, że prawo zarządu Przedsiębiorstwa Państwowego P. do działki nr [...] można wywieść z przepisów ustaw, regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego P. (por. np. wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05; wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06). Obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu.
Przepisy tej nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa, P. [...] służy prawo zarządu. Prawo to nie wynika również z innych aktów prawnych, w tym z powoływanej w skardze ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, czy ustawy z dnia 28 marca 2005 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.). Trudno bowiem uznać, aby P. [...] S.A. dokumentowało w zewnętrznym obrocie prawnym swój tytuł prawny do oznaczonego co do tożsamości mienia, którym dysponuje poprzez samo tylko powołanie się na przepis ustawy.
Sąd podkreślił, iż "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486) w sprawie wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu (por. wyrok WSA z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 199/04, LEX nr 189210).
Wyrażona w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. ocena prawna oznacza, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa była obowiązana rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. W rozpoznawanej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1892/07 nie został wzruszony. W doktrynie wskazuje się również, że odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.
Nadmienić w tym miejscu należy, że w minionym czasie orzecznictwo sądowoadministracyjne nie było jednolite w przedmiotowej materii. Jednakże aktualnie utrwaliła się linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej P. [...] decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy P. [...] legitymują się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie P. [...] tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.
Brak zatem tytułu prawnego P. [...] w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że w sensie prawnym należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. W ocenie Sądu, organ trafnie uznał, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przedmiotowe mienie oznaczone w jednostce ewidencyjnej O., jako działka nr [...], odpowiadająca parceli gruntowej [...], objętej k. w. nr [...], nie było przedmiotem zarządu. Okoliczność ta wynika z braku aktu administracyjnego, który kreowałby takie prawo P. [...] do przedmiotowej działki przed dniem 27 maja 1990 r.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.