Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania W. P. uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz W. P. i A. P. odszkodowania za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, uregulowaną obecnie w księdze wieczystej KW nr [...] zajęty pod drogę publiczną (gminną) – ulicę M. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r., W. P. i A. P. wystąpili do Prezydenta [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę - ulicę [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku, przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej jako przepisy wprowadzające.
W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że zgodniezodpisem zupełnym z księgi wieczystej KW Nr [....], wydanym w dniu [...] września 2010 r. przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych, Ekspozyturę w W. wnioskodawcy byli współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [....] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Z przedmiotowego odpisu wynika również, iż działki ewidencyjne: nr [....] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m i nr [....] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 zostały odłączone do księgi wieczystej KW Nr [...]. Ponadto, w dziale III znalazło się ostrzeżenie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o wywłaszczeniu na rzecz [...] działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2.
Zgodnie natomiast z odpisem z księgi wieczystej KW Nr [...], wydanym w dniu [...] grudnia 2010 r. przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych, Ekspozyturę w W. współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]m2, nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [....] m2 i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 byli T. J. i M. J. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Wpisu prawa własności dokonano na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2008 r. Rep. A. Nr [...]. Z odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...] wynikało, iż w/w działki ewidencyjne zostały odłączone z księgi wieczystej KW Nr [...]. Prezydent [...] ustalił również, że umową sprzedaży z [...] lutego 2008r. Rep. A. Nr [...] A. i W. P. sprzedali M. i T. J. niezabudowane działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 uregulowane w księdze wieczystej KW [...].
Z zapisów ww. umowy wynika, że w dziale III księgi wieczystej figuruje wpis o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o wywłaszczeniu na rzecz [...] działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, który nie dotyczy nieruchomości zajętej pod drogę – ulicę [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Ponadto, z umowy sprzedaży wynika, iż W. P. i A. P. wpisani byli w dziale II księgi wieczystej KW Nr [...] jako współwłaściciele na: zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej na podstawie umowy darowizny z dnia [...] października 1983r.
W ocenie organu pierwszej instancji powyższe okoliczności oznaczają, że na dzień 31 grudnia 1998 r., współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli W. P. i A. P. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.
Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] stwierdził nabycie Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Wojewoda stwierdził, iż z odpisu z księgi wieczystej KW [...], aktu notarialnego Rep. A. Nr [...] z dnia 1 lutego 2008 r. oraz odpisu zupełnego z księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, że nieruchomość zajęta pod część ulicy [....] w W. stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r., współwłasność osób fizycznych. Jako strony postępowania przed Wojewodą [...] uznani zostali W. P., A. P., M. J. i T. J. Na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [....] października 2010 r. nr [...] założono księgę wieczystą KW Nr [...], w której jako właściciela działki ewidencyjnej nr [....] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 wpisano [....].
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. działkę ewidencyjną nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w sprawach podobnych do niniejszej Wojewoda [...] w wydawanych decyzjach wskazuje jako podmiot uprawniony do odszkodowania właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r., ponieważ jest to jedna z przestanek nabycia przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ zauważył, że zasadą jest, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę, na podstawie art. 73 ustawy składa właściciel lub jego spadkobierca, a uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust 4 ustawy - Przepisy wprowadzające może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. wpisanym jako właściciel do księgi wieczystej.
Prezydent [...] uznał, że M. i T. J. nie spełniają ww. kryteriów, natomiast A. i W. P. otrzymali korzyści majątkowe wynikające ze sprzedaży działki ewidencyjnej nr [....] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2000 r., Rep. A. Nr [...] i tym samym odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość im nie przysługuje.
Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił w/w decyzję Prezydenta [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że stanowisko zaprezentowane w decyzji organu pierwszej instancji wynikające z interpretacji orzecznictwa nie ma zastosowania do rozpoznawanej sprawy, gdyż dotyczy ono jedynie sytuacji kiedy z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania występują osoby, które nabyły prawo do nieruchomości po 31 grudnia 1998r., a w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja w której wnioskujący jest właścicielem nieruchomości na 31 grudnia 1998 r. W ocenie organu odwoławczego zasadne jest wypłacenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość właścicielowi działki na dzień 31 grudnia 1998 r.
Wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2530/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na w/w decyzję Wojewody [...]. Do przedmiotowego wyroku nie sporządzono uzasadnienia.
Rozpoznając ponowie sprawę Prezydent [...] na wstępie wskazał na treść przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t) i wynikające z tego przepisu związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonym w zapadłym orzeczeniu. Jednakże zauważył, że wobec braku uzasadnienia do wyroku z dnia 8 marca 2013 r. nie posiada pełnej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.
Organ pierwszej instancji zauważył, że A. i W. P. złożyli w ustawowym terminie jako właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] z obrębu [....] o powierzchni [...] m2. Ich prawo do otrzymania odszkodowania za grunt nie budziło u Prezydenta [...] żadnych wątpliwości do czasu zawarcia przez nich aktu notarialnego w dniu [...] lutego 2008 r. Z treści tego aktu wynika, że zbywcy złożyli nieprawdziwe oświadczenie twierdząc, że w stosunku do działki [...] nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, że nie ma żadnych ograniczeń co do rozporządzania nią i że stan prawny nieruchomości do dnia zawarcia aktu nie uległa zmianie. Strony złożyły bowiem, w dniu [...] grudnia 2005 r. stosowne wnioski do Prezydenta [....] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za w/w grunt oraz do Wojewody [...] potwierdzenie nabycia w/w nieruchomości przez właściwą jednostkę samorządową. Strony były powiadamiane o toczących się postępowaniach, a mimo to zdecydowały się na sprzedaż działki.
Organ zauważył również, że obecnie nabycie przez T. i M. J. nieruchomości objętej aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2008r, repetytorium [...] chronione jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych na podstawie art. 3 ust 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca. 1988 r., o księgach wieczystych i hipotece. Faktem jest, że umowa ta dotyczy obrotu działką drogową wyłączoną z obrotu, niemniej jednak umowa pozostaje w obrocie prawnym, nie stwierdzono jej bezskuteczności w związku z tym nie ma podstaw do uznania, że niewywołuje ona skutków prawnych. W ocenie organu z uwagi na nabycie nieruchomości po terminie określonym w art. 73 ustawy przepisy wprowadzające T. i M. J. nie mogliby ubiegać się o odszkodowanie. Jednakże, kwestia wadliwych oświadczeń złożonych przez A. i W. P. winna być oceniana na gruncie roszczeń cywilnoprawnych pomiędzy stronami umowy zbycia działki drogowej.
Organ zauważył, że niemożność ubiegania się T. i M. J. o przedmiotowe odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające, nie oznacza, że Prezydent [....] jest zobligowany do wypłaty odszkodowania na rzecz A. i W. P., którzy otrzymali korzyść majątkową z utraconego gruntu w postaci ceny, jaką uzyskali od T. i M. J. Obecnie wypłacenie odszkodowania za przedmiotową działkę drogową oznaczałoby, podwójne wzbogacenie A. i W. P. za tę samą rzecz. Strona dysponująca wiedzą o toczącym się postępowaniu administracyjnym powinna sprzedać T. i M. J. jedynie nieruchomość położoną pod placem, nie była bowiem już właścicielem działki drogowej, która z mocy samego prawa stała się własnością Gminy [...]. Występuje tu swoisty przypadek opisany w art. 405 k.c. mówiący o bezpodstawnym wzbogaceniu.
Mając na uwadze powyższe, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 zajęty pod drogę publiczną (gminną) – ulicę [...].
Od decyzji tej W. P. wniósł odwołanie do Wojewody [...] twierdząc, że z dokumentów złożonych w sprawie jednoznacznie wynika, że udokumentował prawo do roszczeń o ustalenie odszkodowania za przedmiotowy grunt zajęty pod drogę.
W toku postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że uprawnionym do odszkodowania jest wyłącznie właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bowiem to on utracił własność zajętej pod drogę nieruchomości i na jego wniosek zgodnie z art. 73 ust. 4 ustalane i wypłacane jest odszkodowanie. Ponadto, przyjmuje się, że przedmiotowe uprawnienie odszkodowawcze przysługuje również osobom, które w drodze czynności prawnych nabyły prawo do tego odszkodowania. Organ zauważył, że w rozpoznawanej sprawie M. i T. J., którzy nabyli nieruchomość od A. i W. P. w dniu 1 lutego 2008 r. nie spełniają przesłanek do ubiegania się o odszkodowanie, ponieważ w ustawowym terminie, nie wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie, gdyż nabyli ją dopiero w 2008 r.
Organ zauważył, że z odpisu księgi wieczystej wynika, że przed wydaniem decyzji deklaratoryjnej Wojewody [...] jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, wpisani byli w księdze wieczystej KW nr [....] A. i W. P. jako współwłaściciele na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej na podstawie umowy darowizny z dnia [...] października 1983 r. Skarżący byli w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości, w skład której wchodziła przedmiotowa działka gruntu. Jest zatem oczywiste, że do dnia 31 grudnia 2005 r. przysługiwało im z mocy art. 73 ust. 4 ustawy prawo do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za ten grunt, które mogli realizować przez złożenie wniosku w dacie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Na podstawie umowy sprzedaży z 2008 r., nabywcy zostali wpisani do księgi wieczystej jako nowi właściciele nieruchomości w miejsce A. i W. P. Do dnia 11 grudnia 2005 r. nie została wydana ani decyzja wydzielająca z tej nieruchomości grunt zajęty pod drogę publiczną, ani decyzja stwierdzająca, że grunt ten stal się z mocy prawa własnością [...]. Z akt sprawy wynika, że nabywcy tej nieruchomości aktem notarialnym sporządzonym w 2008 r., nie wystąpili do organu pierwszej instancji z wnioskiem o odszkodowanie.
Wojewoda wyjaśnił, że ostateczna decyzja o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości stanowi jakie nieruchomości lub ich części zostały zajęte pod drogi i czy drogi te mają status dróg publicznych oraz który z podmiotów publicznoprawnych władał tą nieruchomością w dniu 3 grudnia 1998 r. Organ zauważył, że w decyzji deklaratoryjnej Wojewody niezbędne jest wskazanie właściciela nieruchomości na dzień 3 grudnia 1998 r., ponieważ jest to jedna z przesłanek nabycia przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W niniejszej sprawie w rozdzielniku decyzji deklaratoryjnej wpisani zostali M. J. i T. J., którzy nabyli tę nieruchomość dopiero w 2008 r. Organ I instancji uznając, iż wraz z przeniesieniem prawa własności nieruchomości prawo do odszkodowania przeszło na nabywców, a nabywcy nie złożyli wniosku, odmówił więc ustalenia odszkodowania.
Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji i uznał, że nie ma zastosowania w niniejszej sprawie twierdzenie, że sprzedający nieruchomość w 2008 r. "uzyskali ekwiwalent majątkowy w postaci ceny sprzedaży", bowiem orzeczenie składu 7 sędziów NSA z 11 stycznia 2010 r. sygn.akt I OPS 3/09 odnosi się do sytuacji gdy z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiły osoby, które nabyły nieruchomość po dacie 31 grudnia 1998 r. Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1033/11, stwierdził, iż nie jest zasadne stanowisko organów, że z ww. wyroku składu 7 sędziów NSA z 11 stycznia 2010r., wynika jednoznacznie, iż odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy należne jest nowemu właścicielowi działki, a nie zbywcy. Teza ta nie ma odniesienia do stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdyż wniosek o odszkodowanie przez nabywców nieruchomości nie został złożony w ustawowym terminie i nie mógł być złożony gdyż akt notarialny został zawarty po dniu 31 grudnia 2005 r., Rozliczenia finansowe miedzy zbywcami, a nabywcami nieruchomości z aktu notarialnego nie mogą wyłączać obowiązku odszkodowawczego gminy, wynikającego z art. 73 ust. 2 pkt 1ustawy o ile spełnione są pozostałe przesłanki określone w art.
73. Jest oczywiste, że w sytuacji kiedy właściciel poniósł stratę w dacie 1 stycznia 1999 r. – na rzecz Gminy powinien otrzymać rekompensatę w postaci odszkodowania za tę nieruchomość. Według konstytucyjnej zasady ochrony własności nie jest możliwe odebranie własności bez odszkodowania. Wojewoda [...] skonkludował, że skarżący w niniejszej sprawie byli osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o odszkodowanie i w konsekwencji ustalenia na ich rzecz odszkodowania. W związku z powyższym, organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien wszystkim ustalić prawidłowo osobę uprawnioną do odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Mając na uwadze powyższe, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. uchylił decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.
Na powyższą decyzję [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił:
- - naruszenie art. 138 § 2 k.pa. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy organ odwoławczy dysponował kompletnym materiałem dowodowym niezbędnym do wydania merytorycznej decyzji jak również w sytuacji poczynionych przez organ II instancji ustaleń w zakresie wskazania osób uprawnionych do ustalenia i wypłaty odszkodowania co skutkowało brakiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy,
- - naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w jakim zakresie organ I instancji ma przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i jakie okoliczności ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy w sytuacji jednoznacznego wskazania przez organ II instancji podmiotu uprawnionego do odszkodowani za nieruchomość zajęta pod drogę publiczną.
- - naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające poprzez uznanie za uprawniony do odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości podmiot nie legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości wskutek zbycia praw do nieruchomości i ujawnienia praw nabywcy w księdze wieczystej, w sytuacji gdy w dacie wydania przez Wojewodę decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ww. ustawy nabywcy nieruchomości legitymowali się już formalnoprawnym tytułem do nieruchomości na skutek ujawnienia ich praw w księdze wieczystej.
- - naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ powinien ustalić odszkodowanie na rzecz właścicieli nieruchomości według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r., podczas gdy osoby te zbyły w 2008 r. prawo do nieruchomości otrzymując cenę sprzedaży nieruchomości, a w konsekwencji nie doszło do odjęcia własności nieruchomości właścicielom nieruchomości ujawnionym na dzień 31 grudnia 1998 r., zaś umowa sprzedaży nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym i nie doszło do stwierdzenia jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że skoro Wojewoda [...] uznał A. P. i W. P. za uprawnionych do odszkodowania za nieruchomość nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji celem przekazania jej do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdyż organ nie nakazał co należy wyjaśnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a w świetle takiego przepisu takie wskazówki powinien zawrzeć w decyzji.
Ponadto Wojewoda zaprzeczył zasadzie z art. 138 § 2 k.p.a., że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż uznał A. P. i W. P. za osoby uprawnione do ustalenia na ich rzecz odszkodowania za nieruchomość.
Skarżący zauważył, że w dacie rozstrzygania organ dysponował kompletnym materiałem dowodowym, w tym aktualnym operatem szacunkowym ustalającym wartość rynkową nieruchomości stanowiącej działkę ew. Nr [...]. W związku z tym nie było żadnych przeszkód, aby wydał merytoryczną decyzję.
Zdaniem skarżącego, organ naruszył zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. gdyż nie wyjaśnił dokładne stanu faktycznego sprawy, choć mógł prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe stosownie do treści art. 136 k.p.a. skoro decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa, bowiem stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Wojewoda był zobligowany do wydania decyzji merytorycznej nie zaś wskazywania organowi I instancji, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien ustalić prawidłowo osobę uprawnioną do odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Wojewoda nie wykazał ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego nie jest możliwe wydanie decyzji merytorycznej w sytuacji poczynionych ustaleń w zakresie osób uprawnionych od odszkodowania, jak również nie wskazał, do czego uprawniał go art. 138 § 2 kpa, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zdaniem skarżącego, nieprawidłowe jest stanowisko zajęte przez Wojewodę [...] w zakresie wniosków wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 3/09. Z analizy uzasadnienia powoływanego wyroku NSA wynika, że prawo do odszkodowania zostało powiązane z czynnością prawną zbycia nieruchomości. NSA wskazał, że na mocy dokonanej czynności prawnej przeszły na nabywcę nieruchomości wszelkie roszczenia przysługujące zbywcy w chwili zawarcia umowy, w tym roszczenie uzyskania odszkodowania za przejęcie nieruchomości przez gminę i w konsekwencji uznał, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej.
Skarżący zauważył, że zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW Nr [...] z dnia 16 grudnia 2010 r. współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej m. in. działkę ewidencyjną nr [...] są T. J. i M. J. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Wpisu prawa własności dokonano na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2008 r. Na podstawie ww. umowy sprzedaży A. i W. P. sprzedali M. i T. J. niezabudowaną działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Z zapisów w/w umowy sprzedaży wynika, iż w dziale III księgi wieczystej KW Nr [...] figuruje wpis o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o wywłaszczeniu na rzecz m. st. Warszawy działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2.
Z kolei Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] października 2010 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [....] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów juko działka ewidencyjna nr [....]z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej cześć gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...].
Z powyższego wynika, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości na 31 grudnia 1998 r. byli W. P. i A. P. na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej. Jednakże, na skutek zbycia praw do tej nieruchomości w 2008 r. osobami legitymującymi się formalnoprawnym tytułem do nieruchomości stali się T. J. i M. J. Z kolei decyzja Wojewody [...] z art. 73 ust. 3 ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające została wydana w dacie, kiedy W. P. i A. P. zbyli już przysługujące im prawa do nieruchomości, zaś nabywcy zostali ujawnieni w księdze wieczystej.
Skoro zatem w orzecznictwie wskazuje się, że w zakresie objętym regulacją art. 73 ustawy istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, to należało rozważyć komu przy takim stanie faktycznym należy się to odszkodowanie i któremu to podmiotowi odjęto własność. W ocenie skarżącego, konstytucyjne pojęcie słuszne odszkodowanie winno być powiązane z faktem odjęcia własności. Na skutek zaś umowy sprzedaży nieruchomości A. i W. P. nie tylko otrzymali wynagrodzenie z tytułu sprzedaży nieruchomości, ale domagają się dodatkowo wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Tymczasem M. i T. J. nabywając tą nieruchomość zapłacili za nią wynagrodzenie, zaś następnie nieruchomość ta została wywłaszczona. Powoduje to, w ocenie skarżącego, że nie m a po ich stronie żadnego przysporzenia i mają dodatkowo zostać pozbawieni prawa do odszkodowania.
Skarżący zauważył, że umowa sprzedaży z dnia [...] lutego 2008 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i rodzi skutki w niej określone, o czym świadczą wpisy dokonane w księdze wieczystej. Zdaniem skarżącego, to T. i M. J., nowi wieczystoksięgowy właściciele nieruchomości, ujawnieni jeszcze przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej Wojewody mają przymiot właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, tj. podmiotu uprawnionego do wystąpienia z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania, nie zaś właściciele nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r., którzy otrzymali za nieruchomość stosowne wynagrodzenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na kontroli legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ppsa). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).
Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa.
Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl ust. 2 tego artykułu odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie zaś za tak przejęte nieruchomości zajęte pod drogi ustalone jest i wypłacane przez właściwego starostę na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa, o czym stanowi ust. 4 powołanego przepisu.
W świetle przytoczonej regulacji ustawowej należy stwierdzić, że podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego za nieruchomości przejęte w trybie powołanego przepisu jest osoba, która w dniu 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości. Z wywłaszczeniem, które nastąpiło w tej dacie ustawa bowiem powiązała powstanie roszczenia odszkodowawczego, wynikającego z utraty prawa z tym tylko zastrzeżeniem, że realizacja tego roszczenia została odroczona i ograniczona w czasie oraz uzależniona od złożenia wniosku w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. Wskazać przy tym trzeba, iż artykuł 21 ust. 2 Konstytucji RP uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania. Zatem odjęcie prawa własności na podstawie powołanego art. 73, który przewiduje szczególny rodzaj wywłaszczenia, powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem.
W kontekście przytoczonych wyżej przepisów wskazać trzeba, że główny zarzut skarżącego sprowadza się do ustalenia kto był podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego za nieruchomości przejęte w trybie powołanego art. 73 ww. ustawy z 13 października 1998 r. w sytuacji, gdy doszło do zbycia nieruchomości - szczególnie, że stanowiska organów I i II instancji są w tej kwestii rozbieżne.
Z dokumentacji zgromadzonej w aktach niniejszej sprawy wynika bezspornie, że właścicielami nieruchomości objętej deklaratoryjną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], którą stwierdzono nabycie prawa własności nieruchomości z mocy prawa, przed dniem 1 stycznia 1999 r. byli A. i W. P. Z akt administracyjnych wynika również, iż z zachowaniem ustawowego terminu, tj. w dniu [...] grudnia 2005 r., złożyli oni wniosek o odszkodowanie. Mając zatem na względzie powołaną wyżej konstytucyjną zasadę, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie oraz regulację zawartą w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., w ocenie Sądu, należy uznać, że A. i W. P. są osobami uprawnionymi do odszkodowania.
Prawidłowo zatem organ odwoławczy - zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją - uchylił decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia i wypłacenia odszkodowania A. i W. P. i wskazał ich jako uprawnionych do odszkodowania.
Konstatacji o uprawnieniu A. i W. P. do odszkodowania nie może zmienić fakt, iż – jak wynika z akt administracyjnych - umową sprzedaży z dnia [...] lutego 2008 r. sprzedali oni T. i M. J. nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] w obrębie [...., położone przy ul. [...] w dniu [...] maja 2008 r. nabywcy zostali ujawnieni w księdze wieczystej. W ocenie Sądu, nabywcy nie są jednak uprawnieni do odszkodowania chociażby z tego względu, że w ustawowym terminie nie wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie. Jakkolwiek w powołanym przez organy obu instancji wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej, to jednak - w ocenie składu orzekającego - teza ta nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Wynika to z tego, iż wniosek o odszkodowanie przez nabywców nieruchomości nie został złożony w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. Wskazać trzeba, iż wniosek nabywców nie mógł być zresztą złożony w tym terminie, gdyż akt notarialny został zawarty po dniu 31 grudnia 2005 r.
Podkreślić również trzeba, że, wbrew stanowisku skarżącego, rozliczenia finansowe między A. i W. P. a nabywcami nieruchomości z aktu notarialnego umowy sprzedaży nie mogą wyłączać obowiązku odszkodowawczego gminy wynikającego z art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. - o ile spełnione zostały pozostałe przesłanki określone w art. 73.
Wskazać trzeba, iż w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczalność wywłaszczenia uzależnia się od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania. Odjęcie prawa własności na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem, ustalonym i wypłaconym na rzecz osoby, która doznała tego uszczerbku. W ocenie Sądu, nie sposób zgodzić z tym, że otrzymanie wynagrodzenia z tytułu zbycia własności nieruchomości stanowi rekompensatę dla byłego właściciela za przejście nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.
Należy zauważyć, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego jest właśnie ten podmiot tj. Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Natomiast w przypadku zbycia własności nieruchomości podmiotem zobowiązanym z umowy sprzedaży jest osoba, która nabyła własność nieruchomości w drodze tej umowy. Skoro własność nieruchomości przeszła z mocy ustawy na Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego, to te podmioty są zobowiązane do wypłaty ustalonego odszkodowania. Bez znaczenia natomiast pozostają uprawnienia i obowiązki stron umowy sprzedaży w zakresie zbycia własności nieruchomości dla wypłaty takiego odszkodowania.
Ponadto, w ocenie Sądu, dla oceny prawnej decyzji o ustaleniu odszkodowania nie ma znaczenia podnoszona przez skarżące Miasto okoliczność istnienia bądź nieistnienia – po stronie zbywców nieruchomości – świadomości jej statusu jako drogi publicznej. Z punktu widzenia legalności wskazanej decyzji istotne jest wyłącznie to aby spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - przy zastosowaniu konstytucyjnych zasad ochrony własności. Jak zaś wykazano powyżej, przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione.
Mając na względzie powyższe, zarzuty naruszenia art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należało uznać za nieuzasadnione.
Sąd uznał również, iż nie zasługuje na aprobatę podniesiony przez skarżącego zarzut wydania decyzji kasacyjnej pomimo nie wskazania okoliczności jakie musi wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia działając w oparciu art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z powyższego wynika, iż w przypadku uchylenia decyzji na podstawie powołanego przepisu oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organ odwoławczy powinien wskazać organowi pierwszej instancji okoliczności, które ten organ musi wziąć pod uwagę ponownie rozpoznając sprawy. W ocenie Sądu, przy ocenie naruszenia powołanego przepisu istotne znaczenie ma przedmiot postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogą publiczną w trybie art. 73 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie ulega wątpliwości, iż w takim postępowaniu treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji.
W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa, co uzasadnia w niniejszej sprawie zastosowanie art. 138 § 2 kpa.
W świetle powyższych rozważań skarga nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.