Uzasadnienie
Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Powiat S. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomość gruntową położoną w obrębie ewidencyjnym W., gm. W.., oznaczoną aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, powstałe z podziału działki nr [...].
Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 31 grudnia 1998 r. na opisanych na wstępie działkach (stanowiących wówczas jedną działkę nr [...]) urządzona była droga publiczna ul. [...] oznaczona numerem [...]. Obecnie jest to ul. [...].
Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz.U. Nr 35, poz. 179) droga nr [...] relacji [...] – [...] – [...], jako droga zamiejska, zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Nie była ona ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) i na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Uhwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Zarząd Województwa [...] dokonał zamiany numeracji drogi nr [...], nadając jej numer [...].
Z kolei uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] września 1987 r. ulica [...] w W. zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Nazwa ulicy zmieniona została uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] stycznia 1991 r. nr [...].
Protokołem zdawczo odbiorczym z [...] stycznia 1999 r zawartym pomiędzy, działającym na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1999 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz.1027), pełnomocnikiem ds. przekształceń a Zarządem Powiatu S., przekazano temu Powiatowi sieć dróg, w tym drogę nr [...] relacji [...] – [...]-[...].
Decyzją Wojewody [...] z [...] października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę ul. [...] (drogi wojewódzkiej nr [...]) zatwierdzony został podział działki nr [...], na działki [...] i [...]. Przy czym działka nr [...], jako znajdująca się w liniach rozgraniczających inwestycję, stała się z mocy prawa własnością samorządu Województwa [...].
Wnioskiem z 15 listopada 2010 r., działając z upoważnienia Powiatu S., Zarząd Drogowy w S., wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Powiat w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z mocy prawa własności działki nr [...].
Decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (w toku którego przeprowadzono m.in. rozprawę administracyjną), odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat S. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ww. nieruchomości, obejmującej w dacie orzekania działki nr [...] i [...]. Zdaniem organu, przeszkodą w nabyciu z mocy prawa przez Powiat S. własności działki nr [...] było nabycie jej własności przez Województwo [...], w następstwie objęcia tej części nieruchomości decyzją Wojewody [...] z [...] października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Natomiast w odniesieniu do działki nr [...], przeszkodą taką jest zaliczenie w roku 1987 r. ul. [...] (posadowionej na powyższej działce) do kategorii dróg gminnych, która to kategoria do 31 grudnia 1998 r. nie uległa zmianie. Powyższe powodowało, że nie stała się ona także z mocy art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. drogą powiatową. Organ zauważył jednocześnie, że z treści protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] stycznia 1999 r., na mocy którego nastąpiło przekazanie na rzecz powiatu drogi nr [...] relacji [...] – [...] – [...], nie wynika przebieg tej drogi przez miasto W.. Wskazał ponadto, że w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach nieruchomość ta winna stać się własnością gminy z dniem 27 maja 1990 r. w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Od decyzji tej Powiat S. wniósł odwołanie, w następstwie rozpoznania którego, Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] marca 2014 r., utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy. Organ odwolawczy podkreślał, że działka nr [...], według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, zaś jej samoistnym posiadaczem była Gmina W., o czym świadczy wypis z ewidencji gruntów według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Posadowiona zaś na niej droga - ul. [...] (późniejsza ul. [...]) miała kategorię drogi gminnej i brak dowodu na to by ten stan przed ww. datą uległ zmianie.
Z kolei protokół zdawczo-odbiorczy z [...] stycznia 1999 r., zawarty pomiędzy pełnomocnikiem ds. przekształceń a Zarządem Powiatu nie mógł świadczyć o zmianie tej kategorii, ani nie mógł prowadzić do takiej zmiany. Zgodnie bowiem z obowiązującymi wówczas przepisami zmiana kategorii mogła nastąpić jedynie w drodze rozporządzenia Ministra Komunikacji. Organ odwoławczy podzielił jednocześnie argumentację Wojewody, iż w odniesieniu do działki nr [...] przeszkodą w jej nabyciu przez Powiat był fakt przejścia własności tej działki na rzecz województwa, co stanowiło konsekwencję objęcia jej decyzją z [...] listopada 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Na powyższą decyzję Powiat S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Zdaniem skarżącego, ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji wydanej w trybie art. 60 powołanej ustawy, a więc potwierdzającej nabycie ex lege z dniem 1 stycznia 1999 r. przez powita mienia Skarbu Państwa, bez znaczenie pozostaje objęcie części tego mienia (tu. działki nr [...]) podjętą w 2010 r. decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Kwestionował on także stanowisko organu, co do braku podstawa do potwierdzenia nabycia własności działki nr [...]. Odwołując się do treści art. 2 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) podnosił, że ulicy leżącej w ciągu drogi publicznej określonej kategorii (w tym wypadku drogi wojewódzkiej) ustawodawca nadawał taki sam status prawny bez konieczności podejmowania dalszych działań decyzyjnych kwalifikujących ulicę (drogę miejską) do konkretnej kategorii. Ulica [...] w W. leży zaś w ciągu drogi nr [...] relacji [...]-[...]-[...] (będącej do 31 grudnia 1998 r. drogą wojewódzką), tworząc jeden spójny korytarz drogowy.
W konsekwencji droga ta z mocy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 19998 r. stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Ta zaś w myśl art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi własność powiatu. W końcowej części uzasadnienia skargi zarzucił ponadto organowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, poprzez niedochowanie wyznaczonego w trybie art. 36 § 1 k.p.a. dodatkowego terminu załatwienia sprawy.
W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty Powiat S. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, aczkolwiek jeden zarzut uznać należy za trafny.
Błędnie bowiem Wojewoda [...], a w ślad za nim Minister Skarbu Państwa uznali, że w odniesieniu do działki nr [...] stan prawny istniejący w dacie orzekania jest wystarczającą przeszkodą dla potwierdzenia nabycia własności tej nieruchomości przez Powiat. Organy zdają się w ogóle nie dostrzegać konsekwencji wynikających charakteru decyzji wydawanych w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., będącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Przepis ten zaś, w ust. 1 stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego, z dniem tym staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Nabycie to, w myśl ust. 3 art. 60 powołanej ustawy, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Skoro więc nabycie mienia Skarbu Państwa następowało z mocy samego prawa, a decyzja potwierdzała wyłącznie stan prawny nieruchomości zaistniały w dniu 1 stycznia 1999 r., to niewątpliwie miała ona charakter deklaratoryjny.
Z tego względu zdarzenia prawne, które zaszły po tej dacie, w sytuacji gdyby zaistniały określone w art. 60 ust. 1 ustawy przesłanki komunalizacji nieruchomości, nie rzutowałyby na prawa jednostki samorządu terytorialnego, tj. nie wykluczałyby możliwości wydania pozytywnej dla powiatu decyzji.
Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że objęcie działki nr [...] w roku 2010 decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (czego następstwem było przeniesienie jej własności na województwo), jest zdarzeniem prawnie obojętnym w niniejszej sprawie.
Wadliwość tej części uzasadnienia decyzji, nie może jednak prowadzić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż samo rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z prawem. Tym bardziej, że argumenty przywołane na poparcie braku podstaw do potwierdzenia nabycia ex lege przez Powiat S. działki nr [...] pozostają aktualne także w odniesieniu do ww. działki nr [...] Obie wszak stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. jedną nieruchomość, oznaczoną geodezyjnie nr [...], zajętą drogą publiczną – ul. [...] (późniejszą ul. [...]).
Cytowany wyżej art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustanawia dwie przesłanki, których łączne spełnienie w dniu 31 grudnia 1998 r. skutkuje z mocy prawa przejęciem własności przez jednostkę samorządu terytorialnego. Mianowicie mienie to musi stanowić własność Skarbu Państwa oraz znajdować się we władaniu instytucji lub jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego.
Przesłanki władania, o którym mowa w powyższym przepisie – na co trafnie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji, a czego nie kwestionował organ odwoławczy - nie należy jednak oceniać na gruncie przepisów kodeksu cywilnego (a więc w aspekcie posiadania), lecz musi być ono powiązane z aktami prawnymi regulującymi wykonywanie przez Skarb Państwa publicznoprawnego władztwa nad państwowym mieniem. W tym stanie rzeczy w przypadku nieruchomości, które jak w niniejszej sprawie, zajęte były drogami publicznymi, zastosowanie znajdują przepisy ustawy o drogach publicznych, które kreują ex lege zarząd drogi, wykonywany -w zależności od tego z jaką kategorią tej drogi mamy do czynienia - przez określone ustawą odpowiednie organy administracji. Zgodnie zaś art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obwiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.) w zw. z art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.
Nr 34, poz. 198) zarządzanie siecią dróg gminnych i lokalnych miejskich należało do kompetencji organów gminy. Po wprowadzeniu powiatów, a więc od 1 stycznia 1999 r., w odniesieniu do dróg publicznych zaliczonych do kategorii dróg powiatowych zarząd drogi wykonywały, zarządy powiatu, poprzez odpowiednie podległe im jednostki organizacyjne (por. art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym art. 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa – Dz.U Nr 106, poz.668).
W tej sytuacji, dla oceny kto władał nieruchomością w rozumieniu art. 60 ustawy z 13 października1998 r. decydujące znaczenie ma to, z jaką kategorią drogi posadowionej na dawnej działce nr [...] mamy do czynienie. Powiat stoi bowiem na stanowisku, że 31 grudnia 1998 r. ulica [...] w W., jako leżąca w ciągu drogi wojewódzkiej relacji [...]-[...]-[...], należała - w myśl art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych – do tej samej kategorii i z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Organy natomiast przyjmują, że była to droga gminna, co z kolei wynika z podjętej w tym przedmiocie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] kwietnia 1987 r. Nr [...] I to stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela.
Zważyć bowiem należy, że tryb zaliczania do określonej kategorii drogi zarówno przed 1 stycznia 1999 r. jak i obecnie określają przepisy przywoływanej już ustawy o drogach publicznych i jest to tryb sformalizowany, polegający na podjęciu w tym względzie stosowanego aktu. Na dzień 31 grudnia 1998 r., w przypadku dróg wojewódzkich, były to rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej wydawane po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych (art. 6 ust. 2 ustawy), a w przypadku dróg gminnych i lokalnych miejskich - uchwały wojewódzkich rad narodowych (por. art. 7 ust. 2 ustawy). Skoro zatem w odniesieniu do położonej w W. ul. [...] podjęta została w trybie tej ustawy uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., zaliczająca ją do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, a te na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające (...) z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi, zaś strona nie przedstawia jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że w zgodzie z przepisami ustawy tej kategorii została ona przez właściwy organ pozbawiona, to nie ma jakichkolwiek przesłanek uzasadniających kwalifikowanie tejże ulicy do kategorii drogi wojewódzkiej. W konsekwencji nie mógł i nie zaistniał w odniesieniu do niej skutek prawny przewidziany w art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r.- nie uzyskała ona kategorii drogi powiatowej
Powoływanie się natomiast przez Powiat na art. 2 ust. 2 ustawy o drogach, wedle którego ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi, jako argument mający uzasadniać jego stanowisko o przynależnej ul. [...] kategorii drogi wojewódzkiej, jest o tyle chybiony, że wykładni tego przepisu nie możne dokonywać w oderwaniu od innych regulacji ustawy, w tym regulacji określających sposób ustalania kategorii drogi. Nawet bowiem przy odczytaniu normy zawartej w tym przepisie w ten sposób, że chodzi o ulicę, która wraz z drogą publiczną tworzy pewien ciąg komunikacyjny, to dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczania opisana ustawą (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1942/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie mogło także prowadzić do zmiany kategorii drogi zawarte w dniu [...] stycznia 1998 r. pomiędzy Naczelnikiem Miasta i Gminy W. a Dyrektorem Zarządu Dróg Miejskich w B. porozumienie w zakresie przekazania temu ostatniemu zadań związanych z zarządem drogi, w którym to porozumieniu ul. [...] opisywana była jako droga wojewódzka.
Rozpoznając wreszcie sprawę o komunalizację nieruchomości zajętej drogą, organ nie mógł nie dostrzegać konsekwencji wprowadzenia do ustawy o drogach przepisu art. 2a, który wprost określa czyją własnością pozostają drogi publiczne, stanowiąc, że drogi gminne stanowią własność samorządu gminy, wojewódzkie województwa, a powiatowe powiatu. Mając zatem na względzie to, że nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...] (podzielona następnie na działki nr [...] i [..]) zajęta była drogą gminną, a ta mogła stanowić jedynie własność gminy, to przejęcie jej przez powiat, już choćby ze względu na to unormowanie nie było możliwe.
To zaś oznacza, że Wojewoda [...] odmawiając potwierdzenia nabycia z mocy prawa własności tej nieruchomości przez Powiat S., jak też utrzymujący jego decyzję w mocy Minister Skarbu Państwa, mimo częściowo wadliwych uzasadnień, rozstrzygnięcie sprawy oparli na prawidłowo zastosowanych nomach prawa materialnego, a ukształtowany przez nich władczo stosunek administracyjnoprawny jest zgodny z prawem. Tym samym zasadniczy zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uchylanie zaś w takich okolicznościach faktycznych i prawnych kwestionowanej decyzji, z powodu li tylko częściowo błędnego uzasadnienia, byłoby zbędnym przedłużeniem postępowania (a przez to utrzymywania stanu niepewności prawnej), choć jego efektem, wobec wiążącej organ oceny prawnej i wskazań co do zakresu dalszego postępowania jakie zawrzeć musiałby Sąd w takim wyroku, implikowałoby wydanie decyzji o tożsamym z obecnym rozstrzygnięciem, tyle że inaczej uzasadnionej.
Kwestia ewentualnej zwłoki w rozpoznaniu przez Ministra odwołania strony, wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania i mogła być podnoszona w odrębnej skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.