Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1973 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], hip. [...].
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 1973 r. odmówiło przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], hip. [...] w uzasadnieniu wskazując, iż na działce znajduje się dom wielorodzinny czternastoizbowy. Następnie Ministerstwo Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1973 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...].
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1973 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1973 r. W uzasadnieniu wskazano, iż mimo swojej lakoniczności w/w decyzje były prawidłowe bowiem wobec niespełnienia przesłanek wymienionych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz.
- 64) nieprzyznanie odszkodowania było zasadne.
Rozpoznając złożony wniosek I. S., L. S., K. F., W. S. reprezentowanych przez adwokata R. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju podniósł, że podstawą materialnoprawną kwestionowanych rozstrzygnięć tj. decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1973 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1973 r. były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94). W myśl art. 53 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (tj. po dniu 05.04.1958 r.).
Stosownie zaś do ustępu 2 art. 53 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r.
W związku z powyższym organ stwierdził, iż dla przyznania odszkodowania, konieczne było łączne spełnienie wymienionych powyżej przesłanek, co w odniesieniu do niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy dom znajdujący się na przedmiotowym gruncie był domem jednorodzinnym oraz czy poprzedni właściciel został pozbawiony użytkowania po dniu wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej, tj. po dniu 05.04.1958 r.
Organ nadzoru stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że utrata władania nad nieruchomością nastąpiła w latach 70-tych XX wieku w związku z budową na przedmiotowej nieruchomości oraz na nieruchomościach sąsiednich wielokondygnacyjnych budynków mieszkaniowych. Weryfikując kolejną przesłankę wymienioną w w/w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Minister uznał, że należy zwrócić uwagę, jaki charakter zabudowy występował na przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie jeśli nieruchomość była niezabudowana, czy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.
Organ nadzoru dokonując analizy akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości wskazał na elaboraty szacunkowe wykonane w czerwcu 1973 r., z których wynika, iż w dniu wydania kwestionowanych decyzji nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym wieloizbowym, piętrowym, podpiwniczonym z użytkowym strychem; na parterze znajdowały się 2 dwa lokale: cztery pokoje z kuchnią oraz pokój z kuchnią, podobnie na piętrze znajdowały się również dwa lokale: cztery pokoje z kuchnią oraz pokój z kuchnią. Z uwagi na to, iż nieruchomość była zabudowana organ nie dokonał ustaleń przeznaczenia terenu nieruchomości, bowiem w niniejszej sprawie decydujące dla spełnienia przesłanki z ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ma charakter zabudowy.
Minister Infrastruktury i Rozwoju zwrócił również uwagę, że pojęcie "domu jednorodzinnego" nie zostało zdefiniowane przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów m. st. Warszawy. Pojęcie to zostało zdefiniowane w przepisach, które weszły w życie w latach późniejszych, na przestrzeni lat definicja ta się zmieniała. Zdaniem Ministra zasadnie organ nadzoru stwierdził w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., iż w budynku przy ul. [...] znajdowały się cztery odrębne mieszkania tj. dwa lokale na parterze oraz dwa lokale na piętrze, którymi właścicielka mogła dysponować na podstawie umowy użyczenia lub najmu. Twierdzenia skarżących, iż podział domu wynikał stąd, że był on przeznaczony dla rodziny wielopokoleniowej nie znajdują uzasadnienia w aktach sprawy. Charakter budynku w którym wyodrębnione zostały samodzielne lokale mieszkalne przesądza bowiem, iż nie był on budynkiem jednorodzinnym.
Tym samym, zdaniem organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie nie naruszono obowiązujących przepisów. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.
Skargę na powyższe decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju wnieśli I. S., L. S., K. F. i W. S. reprezentowani przez adwokata R. P.. Zaskarżonym decyzji zarzucono:
- 1) przedwczesne i bezkrytyczne przyjęcie za władzami peerelowskimi, że przedmiotowa nieruchomość nie była i nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, ponieważ była zabudowana budynkiem, składającym się z więcej niż 1 lokalu, podczas, gdy przedmiotowa nieruchomość była zabudowana domem jednorodzinnym, którego powierzchnia nie przekraczała 142,41 m2, przeznaczonym dla jednej wielopokoleniowej rodziny,
- 2) pominięcie powołanych przez skarżących dowodów z przesłuchania na powyższą okoliczność stron – I. S. oraz W. S.,
- 3) niezbadanie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego oraz faktycznego wykorzystywania działek gruntu objętych tym planem, które nie wykluczały możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo domów jednorodzinnych.
Z powyższych względów wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1973 roku, nr [...], ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na fakt, że jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wskazanych w wymienionym art. 156 § 1 k.p.a.
W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910, z 8 lutego 2013 r. I OSK 1683/11, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podstawą prawną decyzji będących przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym był art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "ustawa wywłaszczeniowa".
Artykuł 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej stanowi, że przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy. W pierwszej więc kolejności rozważyć należy, czy przepis ten można uznać za przepis który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
Z literalnego brzmienia art. 53 ust. 2 ustawy wynika, że odszkodowanie mogło być przyznane za:
- a. dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r.,
- b. działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Z treści decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1973 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1973 roku wynika bowiem, że podstawową przyczyną odmowy wypłaty odszkodowania było przyjęcie przez organ, że odszkodowanie nie przysługuje za grunt zabudowany budynkiem wielorodzinnym. Rozważyć więc należało, czy pojęcie "budynku jednorodzinnego" nie budziło wątpliwości interpretacyjnych przy jego stosowaniu.
Odnosząc się do powyższego stwierdzenia wskazać należy, że przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego nie definiowały pojęcia "domu jednorodzinnego", czy "budownictwa jednorodzinnego". Próba zdefiniowania tych pojęć zaczęła pojawiać się pojawiła się dopiero w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku oraz po 2000 r. W orzecznictwie zaczęto wówczas wskazywać, że przepisy obowiązujące przed wejściem w życie dekretu nie posługiwały się pojęciem domu jednorodzinnego ani budownictwa jednorodzinnego. Wobec tego pojęcie domu jednorodzinnego należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano, tj. budynek zaspokajający potrzeby jednej rodziny, bez ograniczeń liczby pomieszczeń i powierzchni, jakie wprowadzono w późniejszych regulacjach prawnych (vide: wyrok NSA z 25.V.1999 r. IV SA 1671/97). Pogląd powyższy został podzielony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie I OSK 314/07.
Skoro zatem do oceny legalności kwestionowanej decyzji miarodajny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania, to nie można stawiać organowi zarzutu działania w 1973 r. wbrew późniejszemu sądowemu rozumieniu przepisu prawa, dlatego prawidłowo organ nie uwzględnił do oceny tej przesłanki pojęcia, które zostało zdefiniowane w przepisach, które weszły w życie w latach późniejszych, zwłaszcza że na przestrzeni lat definicja ta się zmieniała.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2013 r. II GSK 190/12, z 16 stycznia 2013 r. II GSK 1975/11, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej).
W niniejszej sprawie Prezydium Rady Narodowej [...] opierając się na zgromadzonych aktach sprawy dokumentach ustaliło, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] jest zabudowana małym domem mieszkalnym, gdyż składa się z 14 izb o łącznej powierzchni przekraczającej 110 m2. W świetle obowiązującego wówczas przepisu art. 53 ww. stanowisko organu nie można zatem uznać za rażąco naruszające prawo. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można bowiem stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2013 r. II GSK 190/12, z 16 stycznia 2013 r. II GSK 1975/11, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej).
Wobec powyższego sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w niniejszej sprawie w decyzji Ministra.
Odnosząc się zaś do zarzutów skargi odnoszących się do nie przeprowadzenia przez organ dowodów w postaci przesłuchania stron oraz nie zbadanie przez organ ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego i faktycznej możliwości wykorzystania działek gruntu objętych tym planem - to należy je uznać za całkowicie bezzasadne. Podkreślić należy, że postępowanie toczące się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym, odrębnym postępowaniem administracyjnym, polegającym wyłącznie na ustaleniu, czy badana w nim decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie chodzi zatem o ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu zwykłym, skoro zakres postępowania nieważnościowego jest ograniczony jedynie do weryfikacji samej decyzji w powyższym zakresie z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. Działając w tak zakreślonych granicach organ nie może wydawać innych rozstrzygnięć niż te, które wynikają z oceny legalności kontrolowanego aktu na tle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.