Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] - po rozpoznaniu odwołania O. N. od decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] przyznającej jej świadczenie rodzicielskie w związku ze sprawowaniem opieki nad synem D. D. od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] stycznia 2020 r. w wysokości [...] zł, od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] marca 2020 r. w wysokości [...] zł miesięcznie i od dnia [...] kwietnia 2020 r. do dnia [...] kwietnia 2020 r. w wysokości [...] zł oraz odmawiającej przyznania świadczenia rodzicielskiego od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] stycznia 2020 r.- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Pismem z [...] kwietnia 2019 r. O. N. (dalej jako skarżąca) wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na syna D. D. urodzonego [...] kwietnia 2019 r. Jednocześnie wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Wojewodą [...] w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy oraz wydania karty pobytu. Uwzględniając wniosek Prezydent [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego. W dniu [...] stycznia 2020 r. O. N. złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego - dołączając do wniosku decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. zezwalającą na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] stycznia 2023 r. oraz wyciąg z karty pobytu. Mając powyższe na uwadze, postanowieniem z [...] lutego 2020 r. organ podjął zawieszone postępowanie administracyjne.
Następnie Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...]:
- I. przyznał O. N.; świadczenie rodzicielskie na syna D. D. od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] stycznia 2020 r. w wysokości [...] zł, od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] marca 2020 r. w wysokości [...] zł miesięcznie i od dnia [...] kwietnia 2020 r. do dnia [...] kwietnia 2020 r. w wysokości [...]zł;
- II. odmówił przyznania świadczenia rodzicielskiego od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] stycznia 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji powołał się na regulacje prawne zawarte w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d oraz art. 17c ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111 ze zm.) - wskazując, że prawo do świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia rodzicielskiego, przysługuje cudzoziemcom legitymującym się odpowiednim dokumentem uprawniającym do pobytu w Polsce, po spełnieniu ustawowych warunków ich przyznania. W tym przypadku takim dokumentem jest karta pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" wydana w dniu [...] stycznia 2020 r. - na podstawie zezwolenia ma pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, udzielonego na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Dlatego też świadczenie rodzicielskie przysługuje skarżącej od dnia [...] stycznia 2020 r. Wskazał także, iż od dnia [...] kwietnia 2019 r. (tj. od daty porodu) do dnia [...] stycznia 2020 r. prawo do świadczenia wychowawczego nie przysługuje ze względu na to, że w tym okresie - na podstawie przedstawionych dokumentów - nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż spełniała ona przesłanki określone w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Nie zgadzając się powyższą decyzją O. N. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podnosząc, że świadczenie powinno zostać jej przyznane zgodnie z wnioskiem - od dnia urodzenia syna tj. od [...] kwietnia 2019 r.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...].
Podniosło, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111) - przytaczając treść art.17c ust.1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.
Następnie stwierdziło, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że O. N jest obywatelką [...], której zezwolono na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] stycznia 2023 r. na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. Decyzja zezwalająca na pobyt czasowy została wydana w związku z art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, tj. z uwagi na zawarty związek małżeński z obywatelem polskim. Ponadto w dniu [...] stycznia 2020 r. wydano skarżącej kartę pobytu z adnotacją o dostępie do rynku pracy ważną do dnia [...] stycznia 2023 r.
W związku z powyższym świadczenia przyznawane na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługują skarżącej z uwagi na legitymowanie się przez nią kartą pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" - o czym mowa w art. 1 ust.2 pkt 2 lit. d tej ustawy. Zatem prawidłowo uznał organ I instancji, że świadczenie rodzicielskie przysługuje O. N. od dnia wydania karty pobytu.
Kolegium powołało też art. 17c ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych określający okresy przysługiwania świadczenia rodzicielskiego, które w przypadku urodzenia jednego dziecka przy jednym porodzie, wynosi 52 tygodnie. Przy czym w przypadku matki dziecka świadczenie rodzicielskie przysługuje od dnia porodu, o czym stanowi art. 17c ust. 4 pkt 1 tej ustawy.
Przyznało, że O.N. wystąpiła w dniu [...] kwietnia 2019 r. z wnioskiem o ustalenie prawda do świadczenia rodzicielskiego na syna D. D., urodzonego dnia [...] kwietnia 2019 r. - jednakże należy mieć na uwadze, że karta pobytu została wydana dopiero w dniu [...] stycznia 2020 r. Natomiast poprzednia karta pobytu skarżącej utraciła ważność w dniu [...] grudnia 2018 r. Z tego wynika, że dopiero od dnia [...] stycznia 2020 r. możliwe było przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] O. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wnosząc o uchylenie jej oraz decyzji Prezydenta [...] w części zaskarżonej, czyli w zakresie punktu II.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) poprzez nierozważenie kwestii na jakiej podstawie przebywała ona przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt, w sytuacji, gdy wcześniej przebywała na podstawie zezwolenia na pobyt, którego ważność wygasła dopiero po złożeniu przez nią nowego wniosku tj. nierozważenie kwestii legalności jej pobytu i niemożliwości uzyskania wcześniej decyzji ze względu na normy mówiące o terminie do złożenia wniosku o przedłużenie zezwolenia na pobyt, jak również nie rozważenia kwestii uchybienia terminu z art. 35 § 3 kpa do rozpatrzenia sprawy przez Mazowiecki Urząd Wojewódzki w [...],
- 2) naruszenie zasady opisanej w art. 7 kpa, art. 8 kpa oraz 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie kwestii podniesionych w jej pismach i w odwołaniu, nie odniesienie się do argumentacji związanej z legalnością jej pobytu w okresie za jaki odmówiono jej świadczenia rodzinnego oraz brak umożliwienia jej czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji i nieuzupełnienie tego braku na etapie postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że przebywała na terytorium RP na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z pracą. Ww. karta została wydana na czas określony a jej termin dobiegał końca z dniem [...] grudniem 2018 roku. Z uwagi na ograniczenia ustawowe, niemożliwym jest złożenie wniosku o przedłużenie zezwolenia na pracę wraz z pobytem jak również o zezwolenie na pobyt z obywatelem polskim - w terminie przed 90 dniami od upływu ważności poprzedniego zezwolenia. W związku z tym złożyła ona stosowny wniosek w grudniu 2018 r., został on przyjęty a następnie oczekiwała na jego rozpatrzenie i wydanie zezwolenia. Dłuższe oczekiwanie wiązało się przede wszystkim z działalnością [...] Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie - zatem nie może ona ponosić konsekwencji za opieszałość urzędu i naruszenie terminów zawartych w art. 35 § 3 kpa.
Dodała, że jej pobyt na terytorium Polski był legalny - zarówno według przepisów ustawy o cudzoziemcach, jak również ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm.).
Stwierdziła także, iż z orzecznictwa sądowo-administracyjnego w sprawach o zezwolenie na pobyt wyraźnie wynika, że pobyt pomiędzy wydanymi zezwoleniami na pobyt czasowy jest pobytem legalnym, opartym na zezwoleniu na pobyt czasowy, a praca w tym czasie też jest wykonywana legalnie.
Na tę okoliczność powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2337/17: "Prawo do uzyskania świadczenia rodzinnego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę".
Na zakończenie podniosła, że wniosek o wydanie karty pobytu złożyła w terminie, a opóźnienie wydania karty pobytu wystąpiło z przyczyn od niej niezależnych. Dopiero po upływie ponad roku od złożenia wniosku o kartę pobytu otrzymała decyzję, zaś przedłużający się okres wydania decyzji przez Urząd do spraw cudzoziemców spowodował pozbawienie jej świadczenia rodzicielskiego z tytułu urodzenia syna za okres od dnia [...] kwietnia 2019 r. do [...] stycznia 2020 r. W związku z powyższym wnosi o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Prezydenta [...] w części zaskarżonej, czyli w zakresie punktu II i przyznanie jej świadczenia rodzicielskiego od dnia urodzenia syna.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odniosło się też do zarzutów skargi wskazując, iż nie stanowią one nowych okoliczności i znane były organowi przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. przyznającą O.N. świadczenie rodzicielskie w związku ze sprawowaniem opieki nad synem D. D. od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] stycznia 2020 r. w wysokości [...] zł, od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] marca 2020 r. w wysokości [...] zł miesięcznie i od dnia [...] kwietnia 2020 r. do dnia [...] kwietnia 2020 r. w wysokości [...] zł oraz odmawiającą przyznania świadczenia rodzicielskiego od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] stycznia 2020 r.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej jako "ustawa".
Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy świadczenia rodzinne przysługują m.in. cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.
Zgodnie natomiast z treścią art. 17c ust. 1 pkt 1 tej ustawy świadczenie rodzicielskie przysługuje m.in. matce dziecka.
W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną między stroną skarżącą a organami jest prawidłowe ustalenie początkowej daty, od której skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie rodzicielskie.
Organy obu instancji uznały, że początkowym terminem, od którego skarżąca uzyskała prawo do wnioskowanego świadczenia, jest dzień wydania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" - na podstawie decyzji Wojewody (...) z [...] stycznia 2020 r. udzielającej skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] stycznia 2023 r. - czyli dzień [...] stycznia 2020 r. Natomiast zdaniem skarżącej wnioskowane świadczenie winno być jej przyznane od dnia urodzenia syna, czyli od dnia [...] kwietnia 2019 r.
Rozpatrując sporną kwestię Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 17c ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie rodzicielskie przysługuje przez okres 52 tygodni - w przypadku urodzenia jednego dziecka przy jednym porodzie, przysposobienia jednego dziecka lub objęcia opieką jednego dziecka. Świadczenie rodzicielskie przysługuje skarżącej jako matce od dnia porodu. Zgodnie zaś z treścią art. 24 ust. 9 zdanie pierwsze prawo do świadczenia rodzicielskiego ustala się począwszy od miesiąca urodzenia lub przysposobienia dziecka, a w przypadku osób, o których mowa w art. 17c ust. 1 pkt 2 i 3, od miesiąca objęcia dziecka opieką, jeżeli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego został złożony w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia urodzenia lub przysposobienia dziecka, a w przypadku osób, o których mowa w art. 17c ust. 1 pkt 2 i 3, od dnia objęcia dziecka opieką.
W przypadku złożenia wniosku po terminie, nie później jednak niż w okresach, o których mowa w art. 17c ust. 3, prawo do świadczenia rodzicielskiego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek.
Na podstawie art. 24 ust 1 ustawy prawo do świadczenia rodzicielskiego jest wyłączone z ogólnej zasady, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy. Ustawowe regulacje określające okres, na który przyznawane jest świadczenie rodzicielskie, zawarte w art. 17c oraz art. 24 ust. 9, są na tyle szczegółowe, że uzasadniają przyjęcie, iż regulacja ta ma charakter zupełny - a więc obejmuje wszystkie sytuacje, w których ustawodawca przewidział, że okres, na który przyznawane jest świadczenie rodzicielskie powinien zostać zmodyfikowany.
Przenosząc przywołaną regulację na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, iż O. N. winna otrzymać wnioskowane świadczenie od dnia urodzenia syna, czyli od dnia [...] kwietnia 2019 r. i pobierać je przez okres 52 tygodni, czyli do dnia [...] kwietnia 2020 r.
Wynika to z faktu, że przywołane przepisy nie przewidują żadnych innych, dodatkowych warunków, które musiałby spełnić cudzoziemiec posiadający zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ważną karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" by uzyskać - w przypadku urodzenia na terytorium Polski dziecka - świadczenie rodzicielskie od dnia urodzenia dziecka przez okres 52 tygodni. Jak zaś wynika z akt sprawy, na dzień wydania decyzji organów I i II instancji skarżąca legitymowała się zezwoleniem Wojewody [...] na pobyt czasowy oraz kartą pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Spełniała zatem ustawowe przesłanki do uzyskania wnioskowanego świadczenia na okres wskazany w ustawie, a więc od dnia urodzenia syna.
Oceniając prawidłowość zapadłej decyzji Sąd wziął pod uwagę także fakt naruszenia interesu syna skarżącej, który jest obywatelem polskim. Nie ulega wątpliwości, że choć ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jako adresatów świadczeń rodzinnych wskazuje osoby o nie się ubiegające, to faktycznym adresatem tych świadczeń jest rodzina jako wspólnota ekonomiczna. Skoro w skład rodziny skarżącej wchodzi syn, który jest obywatelem polskim, skrócenie skarżącej prawa do pobierania przysługującego jej świadczenia ma bezpośredni wpływ na jego sytuację. Zawarte w art. 32, art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji wzorce muszą być zatem brane pod uwagę przy ocenie zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Skrócenie skarżącej prawa do pobierania przysługującego jej świadczenia rodzicielskiego pozbawia dziecko zamieszkałe w Polsce i będące obywatelem polskim części przewidzianej w powołanej ustawie pomocy finansowej, tylko dlatego, że jednym z jego rodziców jest cudzoziemiec.
Na potrzebę stosowania wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z celem ustawy oraz zasadami określonymi w Konstytucji wielokrotnie zwracano już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych - w którym jednoznacznie podkreślano, że interpretacja przepisów ww. ustawy pomijająca fakt polskiego obywatelstwa dzieci, których matka jest cudzoziemką, stawia je w gorszej sytuacji niż ich rówieśników także obywateli polskich. Takiemu nierównemu traktowaniu małoletnich dzieci posiadających obywatelstwo polskie i zamieszkujących na terytorium Polski, tylko z tego powodu, że ich matka ma inne obywatelstwo, wojewódzkie sądy administracyjne stawiały zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, który to przepis gwarantuje wszystkim równość wobec prawa i równe traktowanie przez władze publiczne, a także zakazuje dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 546/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1205/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 211/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 158/18).
Ponadto podkreślić należy, że co do zasady żaden przepis ustawy nie wyłącza spod omawianej regulacji prawnej rodziców i dzieci cudzoziemców (w szczególności, gdy dzieci te są obywatelami Polski) posiadających prawo czasowego pobytu i uprawnienie do pracy w Polsce. Odmienna wykładania omawianego przepisu mogłaby prowadzić do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej dzieci ze względu na ich pochodzenie i narodowość ich rodziców. Takie zaś postępowanie w oczywisty sposób prowadziłoby do naruszenia przepisów Konstytucji (art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1, a przede wszystkim art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze), jak również art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120 poz. 526), a także art. 23 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119 poz. 515).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zapadła w rozpatrywanej sprawie decyzja wydana została z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 2 oraz art. 17c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 pkt 1 a także art. 24 ust. 1 oraz ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W tej sytuacji - ponownie rozpoznając wniosek cudzoziemki będącej matką polskiego obywatela - organ będzie miał na względzie wiążącą go ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku - art. 153 p.p.s.a., a w szczególności fakt, że ustalenie początkowej daty wnioskowanego świadczenia winno nastąpić od dnia urodzenia syna O. N..
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.