Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] listopada 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w: pkt 1 - działając na podstawie art. 97 § l pkt 4 k.p.a. – zawiesiło postępowanie administracyjne z wniosku Z.[...] S.A. w W. w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianego wyżej orzeczenia administracyjnego do czasu:
- a) ustalenia w drodze stosownych postępowań sądowych wszystkich następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...];
- b) zakończenia prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] maja 1954 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa Z. [...] S. A. w W. i orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] maja 1963 r. w sprawie uzupełnienia ww. orzeczenia z dnia [...] maja 1954 r.
- c) zakończenia prawomocną decyzją Ministra Finansów postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr [...] Ministrów Skarbu oraz Przemysłu i Handlu z dnia [...] listopada 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa prowadzonego pod firmą Z. [...] S. A. w W.;
- d) zakończenia prawomocnym wyrokiem postępowania sądowego, prowadzonego w Sądzie Okręgowym w W. sygn. akt [...] [...] o stwierdzenie nieistnienia przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa Z. [...] S.A. w W. lub ewentualnie o stwierdzenie, że przejęcie w/w przedsiębiorstwa było sprzeczne z ustawą z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3 poz. 17);
w pkt 2 - na podstawie art. 100 § l k.p.a. - zobowiązało wnioskodawcę do podjęcia w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania postanowienia stosownych działań służących ustaleniu pozostałych następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz do przedstawienia prawomocnych rozstrzygnięć w/w organów administracji i sądu w sprawach dotyczących przedsiębiorstwa Z. [...] S.A. w W. Kolegium ustaliło przy tym, iż według zaświadczenia z Sądu Okręgowego w W. [...] z dnia [...] września 1947 r. Nr [...] nieruchomość [...] Nr hip. [...] położona przy ul. [...] stanowiła współwłasność: Spółki Z. [...] S.A. w W. - w [...] części, K. S. -w [...] części, Z. i M. małżonków S. - w [...]części, E. S. - w [...] części i M. S. - w [...] części.
Ponadto na podstawie zgromadzonej dokumentacji (pismo p.o. Naczelnika Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] oraz pismo p.o. Zastępcy Dyrektora Departamentu Budżetu Resortu i Spraw Majątkowych Ministerstwa Finansów z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...]) stwierdzono też, iż przed innymi organami administracji (Ministrem Finansów i Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi) oraz przed Sądem Okręgowym w W. (sygn. akt [...] [...]) zostały wszczęte postępowania, których wynik – w ocenie organu - może mieć istotny wpływ na ustalenie praw Spółki Z. [...] S.A. w W. do przedmiotowej nieruchomości, będącej dawniej składnikiem jej majątku.
Poza tym na podstawie dokumentacji zawartej w aktach własnościowych nieruchomości Kolegium ustaliło, że w budynku przy ul. [...] mieszka E. S., który w swoim piśmie z dnia 14 września 1999 r. podał, że jest jedynym spadkobiercą po w/w wymienionych byłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości tj: Z. S., M. S. oraz M. S. Z przedłożonego do akt sprawy przez E. S. postanowienia Sądu Powiatowego dla W. z dnia [...] maja 1957r., sygn. akt [...] [...] wynika jednak jedynie następstwo prawne po zmarłym w dniu 20 grudnia 1950 r. E. S., synu F. i K.. Postanowieniem tym Sąd stwierdził nabycie spadku na rzecz żony B. S. oraz syna E. S. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że nie może ustalić, w sposób nie budzący wątpliwości, wszystkich stron postępowania a dodatkowo nie jest organowi znany aktualny adres K. S. ani B. S. Od powyższego postanowienia został wniesiony przez Spółkę Z. [...] S.A. w W. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nazwany zażaleniem.
Wnioskodawczyni podniosła w nim, iż zawieszenie postępowania przez Kolegium i żądanie ustalania przez stronę następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości było nieuzasadnione.
Powołując się na fakt - iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] listopada 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] nie zostało doręczone adresatowi, Spółka dowodziła, że w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania. Decyzja, która nie została doręczona stronie w znaczeniu prawnym bowiem nie istnieje a tym samym – zdaniem wnioskodawczyni - prowadzenie postępowania w sprawie o stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji stało się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone na podstawie art. 105 § l k.p.a.
Rozpatrując sprawę w trybie art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że - zgodnie z treścią art. 97 § l pkt. 4 k.p.a. - organ administracji państwowej zawiesza postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W tych warunkach Kolegium podtrzymało swoje poprzednie stanowisko uznające za zasadne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § l pkt 4 k.p.a. W sprawie tej – zdaniem organu –występowało bowiem zagadnienie wstępne, polegające na konieczności ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu oraz ustalenie, czy wnioskodawczyni tj. Spółka Z. [...] S.A. w W. posiada uprawnienie do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] listopada 1951 r.
Podkreślono przy tym również, że do rozpoznania przedmiotowego wniosku konieczny jest udział wszystkich stron postępowania i w obecnym stanie sprawy, prowadzenie jej w kierunku wydania decyzji, mogłoby skutkować kwalifikowaną wadą prawną takiego orzeczenia, o której mówi przepis art. 145 § l pkt 4 k.p.a..
W związku z powyższym organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, uznał za rzecz niezbędną przeprowadzenie postępowań sądowych w sprawie ustalenia spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, po to by mogli oni wziąć udział w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym, gdyż przysługuje im w nim status strony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. [...] S.A. w W. zaskarżyły oba postanowienia Kolegium wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianego wyżej orzeczenia administracyjnego.
Wnosząc o uchylenie obu postanowień skarżąca wskazała naruszenie art. 124 § 2 i art. 127 § 3 k.p.a. Dodatkowo - w odniesieniu do postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r. - zarzucono organowi naruszenie art. 7, 10 § 1, 28, 97 § 1, 100 § 1 i 3, 105 § 1, 156 § 1 k.p.a.
Skarżąca w szczególności podtrzymała swoje stanowisko zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że w okolicznościach tej sprawy przedmiotowe postępowanie winno zostać umorzone, gdyż decyzja rozstrzygająca o wniosku dekretowym nie została Spółce doręczona a zatem brak było podstaw do zawieszania postępowania bezprzedmiotowego.
Zaakcentowano również wadliwość pouczenia strony o przysługującym jej – tytułem środka zaskarżenia- wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podczas, gdy takim środkiem, w ocenie skarżącej, było zażalenie.
Ponadto skarżąca Spółka podnosiła, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła majątek Spółki a nie wchodziła w skład przedsiębiorstwa przez nią prowadzonego i w tym kontekście wskazywała na brak związku pomiędzy niniejszą sprawą a wynikiem postępowań, od których zakończenia organ uzależnił prowadzenie zawieszonego postępowania.
W piśmie zaś z dnia 8 grudnia 2006 r. skarżąca dodatkowo wniosła o dopuszczenie dowodu z protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa firmy [...] S.A. w W. z dnia [...] kwietnia 1949 r. i zażądanie od Prezydenta W. nadesłania jego oryginału, gdyż w aktach sprawy znajduje się jedynie jego niepoświadczona kopia, niezawierająca załączników a – zdaniem skarżącej – wyjaśnienia wymagał fakt zdekompletowania zbioru dokumentów archiwalnych tj. zbioru o sygn. [...], w skład, którego wchodzi wspomniany protokół.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Uczestniczące w postępowaniu Miasto W. wniosło również o oddalenie skargi ewentualnie nawet jej odrzucenie jako niepochodzącej od podmiotu nie będącego w sprawie stroną. W piśmie zaś procesowym z dnia [...] stycznia 2007 r. uczestnik wyjaśnił, że oryginał wspomnianego wyżej protokołu z dnia 29 kwietnia 1941 r. znajduje się w Archiwum Akt Nowych, natomiast Prezydent W. posiada jego uwierzytelnioną kopię, a z dokumentu tego wynika, że upaństwowieniu uległy roszczenia Spółki do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...], które wynikały z dekretu z dnia 26 października 1945 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadmienić w tym miejscu wypada, że Sąd w ocenie swojej nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponieważ badając w tym kontekście przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkowało to jego uchyleniem.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przypadki w których Sąd odrzuca skargę zostały wymienione w przepisie art. 58 i żaden z tych przypadków w niniejszej sprawie nie występował. Skarżąca Spółka wniosła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, takie postępowanie zostało przez uprawniony organ wszczęte a następnie zawieszone. Postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania zostały doręczone wnioskodawczyni, która ze względu na fakt, że nie zgadza się w tej kwestii ze stanowiskiem organu, wystąpiła ze skargą do Sądu.
Powyższe zatem wskazuje jednoznacznie, że skarżącej przysługuje w przedmiotowym postępowaniu sądowym status strony, co wyklucza – przy jednoczesnym braku wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 i 2 cytowanej ustawy – odrzucenie skargi.
Zwrócić również wypada uwagę, że z kolei skarżąca formułując zarzuty zawarte w skardze zgłaszała je w zasadzie w stosunku do postanowienia Kolegium z dnia [...] czerwca 2006 r., podczas gdy w stosunku do podlegającego zaskarżeniu skargą postanowienia ostatecznego (z dnia [...] lipca 2006 r.) ograniczyła się jedynie do zarzutów natury procesowej i mniej zasadniczej.
Należy w tym miejscu zresztą podnieść, że nietrafnie wskazywano w skardze, na wadliwość pouczenia skarżącej o przysługującym jej od postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r. środku zaskarżenia.
Zażalenie jest środkiem odwoławczym, który przysługuje od wydanego przez organ w pierwszej instancji postanowienia (art. 141 k.p.a.). Rozpoznaje je generalnie organ wyższego stopnia. W przedmiotowej natomiast sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponieważ nad tym organem nie istnieje organ wyższego stopnia, który byłby uprawniony do rozpoznania odwołania czy zażalenia od wydanego przez Kolegium orzeczenia, z tego powodu – na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. – od postanowienia o zawieszeniu postępowania, wydanego przez Kolegium, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym skarżąca została pouczona (vide: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowski, wyd. C.H.Beck Warszawa 2002, str. 599 teza 1. do art. 144).
Zbędne było również uzupełnianie przez Sąd materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, o co w piśmie procesowym wnosiła skarżąca. Ponieważ – w myśl art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedynie, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, Sąd może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów. W sytuacji, gdy sprawa będzie dopiero merytorycznie rozpatrywana przez organ, Sąd uznał za zbędne - na tym etapie sprawy – przeprowadzanie tego rodzaju dowodu. Powyższy wniosek skarżąca bowiem będzie mogła zgłosić przed organem prowadzącym postępowanie.
Za uzasadnioną natomiast Sąd uznał skargę w części, w której odnosi się ona do braku podstaw by uzależniać tok niniejszego postępowania od zakończenia się innych postępowań administracyjnych i sądowego, wymienionych w postanowieniu Kolegium z dnia [...] czerwca 2006 r. w pkt 1 lit. b, c, d i zobowiązywania strony w związku z tym do przedłożenia prawomocnych rozstrzygnięć organów w sprawach dotyczących przedsiębiorstwa Z. S.A. w W. Jak wynika z odpisu z rejestru przedsiębiorców prowadzonego przez Krajowy Rejestr Sądowy, spółka akcyjna Z. pod firmą [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W., była wcześniej zarejestrowana w rejestrze handlowym prowadzonym przez Sąd Rejonowy dla W. [...] Wydział Gospodarczy Rejestrowy pod nr [...].
Należy podkreślić, że wpis do Rejestru [...] nastąpił w dniu [...] października 1921 r. w oparciu o statut zatwierdzony przez Ministra Przemysłu i Handlu i Ministra Skarbu również w 1921 r. Oznacza to, że skarżąca jest tą sama osobą prawną, która została ujawniona wpisem w księdze hipotecznej nr hip [...].
Rzeczą bezsporną było, iż przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność W. z dniem 26 listopada 1945 r. tj. w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Z treści zaś orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W z dnia [...] listopada 1951 r. wynika, że zostało ono skierowane do wszystkich byłych współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ulicy [...], w tym także do skarżącej Spółki. Potwierdza zresztą ten fakt pismo Kierownika Wydziału Terenów Urzędu [...] w W. z dnia 27 stycznia 1975 r. adresowane do Państwowego Biura Notarialnego (k. [...] akt własnościowych). Skoro zatem skarżąca była stroną w postępowaniu zwykłym, prowadzonym na skutek wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej to, w związku z tym, co wcześniej powiedziano, ma ona prawo do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zapadłego wówczas orzeczenia.
Dodać trzeba, że orzeczenie to zostało wydane w 1951 r. i pomimo wydania w dacie wcześniejszej orzeczenia Nr [...] Ministrów Skarbu oraz Przemysłu i Handlu z dnia [...] listopada 1948 r., o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa Spółki, organ orzekający o wniosku dekretowym uznał, że rozstrzygnięcie jego dotyczy Spółki a nie znacjonalizowanego, prowadzonego przez nią wcześniej przedsiębiorstwa.
Powyższe dodatkowo przemawia za stanowiskiem, że właścicielem przedmiotowego gruntu była – zgodnie z wpisem w księdze hipotecznej - Spółka Akcyjna a nie prowadzone przez nią przedsiębiorstwo zarobkowe. Dlatego też nie występowała w tej sprawie konieczność uzależnienia prowadzenia przedmiotowego postępowania od wyników wymienionych wyżej postępowań administracyjnych i sądowego prowadzonego przed Sądem Okręgowym w W. pod sygn. akt [...] [...]. Brak było w związku z tym konieczności do zobowiązywania strony – na zasadzie art. 100 § 1 k.p.a. do przedstawienia Kolegium prawomocnych rozstrzygnięć jakie zapadną tych sprawach.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium winno wziąć pod uwagę powyższe treści.
Natomiast odnośnie zawieszenia przedmiotowego postępowania nadzorczego na zasadzie przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. do czasu wskazania przez zainteresowane strony następców prawnych wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], należy stwierdzić, że istotnie w sprawie winni brać udział wszyscy następcy prawni byłych współwłaścicieli spornej nieruchomości, ale zawieszenie postępowania z tej przyczyny winno poprzedzać bezsporne ustalenie, iż osoby takie nie żyją. Dowodem takim jest z pewnością postanowienie sądu stwierdzające nabycie spadku po danej osobie a w przypadku jego braku – odpis aktu zgonu.
W sprawie przedstawiono jedynie postanowienie Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po E. S. synu F. natomiast ustalenie, że inne osoby, którym przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu nie żyją, Kolegium przyjęło w oparciu o oświadczenie złożone w piśmie z dnia 14 września 1999 r. przez jednego ze spadkobierców tj. uczestnika E. S.. Z pisma tego wynikało, że osoby takie jak: Z. S., M. S. i M. S. też już nie żyją a autor w/w pisma jest ich jedynym spadkobiercą.
Rozpoznając zatem po raz kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o ile wcześniej strony nie przedłożą stosownych dokumentów dotyczących spadkobrania po współwłaścicielach nieruchomości, którzy byli osobami fizycznymi, organ przed podjęciem decyzji o ewentualnym zawieszeniu postępowania, winien uzupełnić materiał dowodowy o akty zgonu dotyczące wspomnianych osób, tylko takie bowiem dokumenty zawierają domniemanie, że określona osoba istotnie nie żyje.
Nadmienić w tym miejsc należy, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej tj. takiej której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego (art. 506 i 510 § 1 kodeksu cywilnego). Organ administracji publicznej, nie spełniając tych wymogów, nie ma uprawnień by skutecznie wystąpić do sądu spadku z tego rodzaju wnioskiem.
Ponieważ zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie administracyjnym i sądowadministracyjnym stronami postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., o stwierdzenie nieważności decyzji są strony postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (lub ich następcy prawni) oraz wszystkie te podmioty, które mają interes do uczestnictwa w postępowaniu nadzorczym, pominięcie pozostałych uprawnionych w takim postępowaniu stanowiłoby naruszenie prawa mogące skutkować koniecznością wznowienia postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że niezależnie jaka decyzja w tej sprawie w przyszłości zapadnie, każda (łącznie z wnioskowanym przez Spółkę umorzeniem postępowania) zawsze będzie dotyczyła sytuacji prawnej pozostałych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości (lub ich spadkobierców). Umorzenie bowiem postępowania nadzorczego, z przyczyn na jakie powołuje się Spółka, oznaczać będzie uznanie, że orzeczenie objęte wnioskiem nadzorczym nie weszło do obrotu prawnego.
Ponieważ nie wszystkie osoby, którym w tym postępowaniu przysługuje status strony, brały w nim udział, przesądzanie na tym etapie sprawy o zasadności umorzenia postępowania lub jego kontynuowaniu Sąd uznał za przedwczesne.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 lit c w związku z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o przepis art. 200 powołanej ustawy.