Uzasadnienie
Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] stwierdzającą nabycie przez Województwo Mazowieckie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów zajętych pod część drogi wojewódzkiej nr [...], położone we wsi K. gmina S. Decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. zapadła w następującym stanie sprawy:
Pismem z dnia 14 lutego 2007 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Województwo Mazowieckie, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), własności nieruchomości zajętych pod drogę wojewódzką nr [...], położonych we wsi K. gmina S., oznaczonych na mapie sytuacyjnej z projektem podziału, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej przy Starostwie Powiatowym w P. za nr ewidencyjnym [...], jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że opisane na wstępie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły współwłasność J. i Z. małż.
K. i były częścią działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], dla których prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w P. księga wieczysta nr KW [...]. Nieruchomości te stanowią część pasa drogi wojewódzkiej nr [...]. Ustalenie granicy zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nastąpiło w oparciu o pomiary na gruncie wykonane w dniu 16 listopada 2006 r. przez uprawnionego geodetę, potwierdzone stosownym protokołem. W oparciu o te pomiary i operat ewidencji gruntów wsi K. sporządzona została mapa sytuacyjna z projektem podziału nieruchomości przyjęta w dniu 13 grudnia 2006 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej przy Starostwie Powiatowym w P., na której zostały wyodrębnione działki nr [...] (z działki ew. nr [...]) i nr [...] (z działki ew. nr [...]). Wyodrębnionymi działkami w dniu 31 grudnia 1989 r. władał Skarb Państwa, a władanie to polegało na wykonywaniu przez działającą w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych czynności dotyczących utrzymania i eksploatacji drogi – co potwierdza oświadczenie Dyrektora Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. z dnia 4 stycznia 2007 r. Na podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. nr 192 - w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P z 1986 r. nr 3, poz. 16), przebiegająca przez przedmiotową nieruchomość droga została zaliczona do dróg krajowych jako droga nr [...], a w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. nr 160, poz. 1071) została ona wymieniona jako droga wojewódzka.
W oparciu o powyższe ustalenia Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] stwierdził, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nabycie przez Województwo Mazowieckie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działek nr nr [...].
Od decyzji tej odwołanie wnieśli J. i Z. K., którzy podnieśli, iż decyzją objęto jedynie część zajętych działek obejmującą pobocza, a nie całą drogę, gdy tymczasem na ich gruntach znajduje się droga publiczna nr [...], a nie tylko jej pobocza, o których mowa w decyzji. Za grunt znajdujący się pod drogą odwołujący się nie otrzymali dotychczas odszkodowania, mimo iż stosowny wniosek złożyli w 2005 roku.
Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego, powtarzając argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Minister wyjaśnił ponadto, iż sprawa odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie powołanego wyżej art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu), a nie przez organ wojewódzki. W związku z powyższym nie jest możliwe w ramach niniejszego postępowania orzeczenie o odszkodowaniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. i Z. małżonkowie K. wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Budownictwa w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący uważają zaskarżoną decyzję za krzywdzącą wskazując, że Minister Budownictwa ograniczył rozstrzygnięcie nie rozstrzygając o działce nr [...], mimo iż w tej sprawie zwracali się do organu administracji już w 2002 roku. Podnieśli, że za zabrane pod drogę grunty nie otrzymali żadnego odszkodowania, natomiast w dalszym ciągu płacą podatki za cały zajęty teren.
W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż prowadzone na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. postępowanie wykazało spełnienie wszystkich przesłanek wynikających z ww. przepisu w odniesieniu do działek [...] i nr [...]. Odnosząc się do wymienionej w skardze działki nr [...] organ wskazał, iż nie była ona przedmiotem prowadzonego postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 14 września 2007 r. małżonkowie K. podnieśli, iż działka ewidencyjna nr [...], stanowiąca uprzednio własność ich dziadka A. N., decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1951 r. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa pod budowę drogi [...]. Działka ta należy do drogi wojewódzkiej i zdaniem skarżących nie można jej nie uwzględniać w postępowaniu o należne im odszkodowanie, gdyż nadal jest ona ich własnością i płacą od wywłaszczonej działki podatki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie zaś do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę tę wzmacnia przepis art. 77 § 1 kpa obligujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy administracji czuwają przy tym, aby wskutek nieznajomości okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron, nie poniosły one szkody i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa).
Z akt sprawy wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów zajętych pod drogę publiczną w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzedziło złożenie przez J. i Z. małżonków K. wniosku z dnia 8 maja 2002 r. (kserokopia w aktach sprawy), oraz z dnia 23 marca 2005 r., które dotyczyły gruntów będących ich własnością, na których przedmiotowa droga nr [...] się znajduje. Wnioskodawcy podnosili, że zajęcie ich nieruchomości na potrzeby budowanej drogi nastąpiło w roku 1951 r. Treść wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie oraz składane w toku postępowania oświadczenia strony (w tym oświadczenie z dnia 26 lutego 2007 r. złożone do protokołu sporządzonego na okoliczność zapoznania się z aktami sprawy) wskazuje, iż żądanie uregulowania stanu prawnego gruntu zajętego pod drogę obejmowało cały pas drogi wojewódzkiej nr [...] przebiegający przez ich nieruchomość, a więc nie tylko części działek wyodrębnione z działki nr [...] i działki nr [...] obejmujące pobocza drogi, ale również tę część działki nr [...], która została zajęta na drogę w 1951 r.
Wniosek strony wyznaczył granice sprawy podlegającej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie decyzji administracyjnej. Wojewoda Mazowiecki orzekając o stwierdzeniu nabycia przez Województwo Mazowieckie z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działek [...] i [...] (wydzielonych z działek nr [...] i [...]) rozstrzygnął sprawę jedynie w części. Organ nie wyjaśnił przy tym, z jakiego powodu pominął w swoim rozstrzygnięciu pozostałą część sprawy, której dotyczył wniosek skarżących. Nie dostrzegł tego organ odwoławczy utrzymując rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego w mocy, mimo że w odwołaniu podniesiony był zarzut nierozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony. Nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie i ograniczenie zakresu rozstrzygnięcia, bez wyjaśnienia w uzasadnieniu przyczyny takiego działania organu, narusza powołane wcześniej przepisy postępowania art. 7, 9 i 77 § 1 kpa, a także zasadę zaufania obywateli do państwa, o której mowa w art. 8 kpa.
Uchybiono także przepisowi art. 104 § 2 kpa, zgodnie z którym decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę. Skoro celem postępowania administracyjnego i kończącej je decyzji ma być załatwienie sprawy, winna ona co do zasady być kompletna i rozstrzygać w przedmiocie całego żądania strony. Zasadą w postępowaniu administracyjnym winno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną, a częściowe decyzje stanowić powinny wyjątek związany z charakterem przedmiotu postępowania, przy czym w przypadku konieczności wydania decyzji częściowej organ administracji w uzasadnieniu decyzji winien wskazać przyczyny takiego częściowego rozstrzygnięcia oraz poinformować o trybie i terminie rozpatrzenia pozostałej części sprawy. W niniejszej sprawie takiego wyjaśnienia zabrakło.
Naruszenie obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego polegało na braku jakiegokolwiek wyjaśnienia okoliczności przejęcia gruntu pod drogę w 1951 roku. Brak jest w aktach administracyjnych dokumentów dotyczących wywłaszczenia części nieruchomości skarżących (ich poprzednika prawnego) na potrzeby budowy przedmiotowej drogi. Wyjaśnienie tych okoliczności umożliwiłoby podjęcie rozstrzygnięcia w granicach całości sprawy. W rezultacie powyższych braków postępowania wyjaśniającego nie sposób stwierdzić, jaki jest na dzień 31 grudnia 1998 r. stan własności gruntów znajdujących się pod drogą (oznaczoną obecnie jako działka nr [...]) na obszarze graniczącym bezpośrednio z działkami skarżących, do którego zgłaszają oni swoje roszczenia. Nie zostało należycie wyjaśnione, czy przedmiotowe grunty stanowiły w powyższej dacie własność skarżących (albo ich poprzedników prawnych), czy też stanowiły już w tej dacie własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.
Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji w pierwszej kolejności dokona ustalenia zakresu przedmiotowego sprawy i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustali istnienie przesłanek, o jakich mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., zapewniając stronom niezbędne informacje co do okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ich prawa i obowiązki związane ze wszczętą przez nich sprawą.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c oraz art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.