Uzasadnienie
Nieruchomość położona w gminie [...] obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m² decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] znak: [...] została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] w miejscowościach: [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak: [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. S. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] w miejscowościach: [...] oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] działający w imieniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.
Od ww. decyzji Wojewody [...] odwołanie wniósł Zarząd Województwa [...] zarzucając, że organ nieprawidłowo ustalił stan prawny przedmiotowej nieruchomości.
Zdaniem odwołującego się przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Z uwagi na powyższe postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zostać zawieszone do czasu ustalenia rozstrzygnięcia sprawy w trybie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] odmówił zawieszenia postępowania o odszkodowanie za wymienioną nieruchomość.
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].
W uzasadnieniu organ powołał znajdujące w sprawie zastosowane przepisy prawa, w tym ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
Wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [....] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 26 marca 2013r. przez rzeczoznawcę majątkowego U. W. Autorka operatu szacunkowego ustaliła, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru w gminie [...] przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] przedmiotowa działka usytuowana jest na obszarze o symbolu KDG - tereny dróg publicznych - drogi główne. Wyceniana nieruchomość położna jest w obrębie [...], przy drodze wojewódzkiej nr [...]. Nieruchomość usytuowana jest w pasie rozgraniczającym teren inwestycji polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...], w odległości ok. [...] km od centrum miasta [...]. Najbliższe otoczenie stanowią ferma drobiu, budynek ośrodka zdrowia, obiekty Zespołu Szkół, budynki jednorodzinne oraz tereny rolne za zabudowaniami i droga wojewódzka. Dojazd do nieruchomości odbywa się poprzez drogę wojewódzką nr [...]. Na działce znajdowały się składniki roślinne w postaci drzew klonu i brzozy.
Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy po dokonaniu badania rynku wyjaśniła, że na lokalnym rynku, obejmującym teren gminy [...] nie występowały nieruchomości "drogowe" dlatego badanie rozszerzyła na rynek powiatu [...].
Do ostatecznej analizy biegła wybrała [...] nieruchomości. Z przyjętego zbioru wybrano nieruchomość o cenie minimalnej i cenie maksymalnej porównano je z szacowaną nieruchomością pod względem cen rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Ostatecznie wartość działki nr [...] biegła ustaliła na kwotę [...] zł. Natomiast wartość składników roślinnych obliczono na kwotę [...] zł. Wartość nieruchomości wraz ze składnikami roślinnymi oszacowano na łączną kwotę [...] zł.
Organ, dokonując oceny prawidłowości operatu szacunkowego stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r., przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] zgodnie z księgą wieczystą nr [...], przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. S., która była podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania. Nadto, nie toczyło się postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), co oznacza, że organ wojewódzki prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] nr [...] stała się przedmiotem skargi Województwa [...], reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Pełnomocnik wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił:
- - naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczą pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...], na podstawie art. 73 ww. ustawy, w stosunku do nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...], objętych skarżoną decyzją o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania,
- - naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,
- - naruszenie art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
- - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, pomimo stwierdzenia jego wystąpienia.
Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W sprawie jest bezsporne, że nieruchomość ta, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] od km [...] (ode. ref. Nr [...]) do km [...] (ode. ref. Nr [...]) w miejscowościach: [...].
Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).
Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo zastosował w tej sprawie powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość. Zasadnie Minister przyjął, że operat szacunkowy określający wartość nieruchomości i stanowiący w tej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, sporządzony został zgodnie z przepisami u.g.n. oraz powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.
Sąd stwierdza również, że prawidłowe było ustalenie odszkodowania na rzecz A. S. Wbrew zarzutom skargi, przekonanie strony skarżącej o tym, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość jest objęta zakresem działania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to za mało, aby można było mówić o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w ramach postępowania odszkodowawczego. Należy przede wszystkim wskazać na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego.
Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia.
W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej brak było takiej zależności. Wbrew twierdzeniom skargi zagadnienia wstępnego nie stanowi samo twierdzenie przez skarżącego, że nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie art. 73 ustawy 13 października 1998 r. W trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który zawiera jednak znaczący element konstytutywny. Dopiero na podstawie takiej decyzji, podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości.
W konsekwencji – w ocenie Sądu – ewentualna komunalizacja nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania już w dacie wejścia w życie ustawy mogłaby stanowić zagadnienie wstępne (lub inną istotna okoliczność) dla decyzji z dnia [...] dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie zaś w sprawie o przyznanie odszkodowania za odjęcie własności tej nieruchomości.
W świetle powyższego nie było jakichkolwiek przeszkód, aby wydać decyzję o odszkodowaniu w związku z istnieniem rozstrzygnięcia o przejęciu działki nr [...] o pow. [...] ha na rzecz Województwa [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd nie podziela zatem zarzutów skargi w tym zakresie. W żadnym razie w sprawie tej nie może być mowy o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r.
Podkreślenia wymaga przy tym, że nie tylko nie było przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w niniejszej sprawie, ale – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – było powinnością organu dopełnienie tego obowiązku. Pamiętać trzeba bowiem, że wywłaszczenie jest dopuszczalne – w świetle treści art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie prawa jednostki do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nie może ulegać jakiemukolwiek oddaleniu w czasie z powodu braku ewentualnego dołożenia przez określony podmiot staranności w prowadzeniu swoich spraw. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje się, że ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (v. Almeida Garrett, Mascarenhas Falcao i inni przeciwko Portugalii, nr 298113/96 i 30229/96, § 54 ECHR 2000-I). W sprawie tej interes podmiotu, na rzecz którego na podstawie specustawy drogowej, nastąpiło wywłaszczenie, nie przeważa w żaden sposób nad interesem jednostki, którą pozbawiono prawa własności.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji w wyroku.