Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego [...] Wydziału Społeczno-Politycznego w K. z dnia [...] maja 1950 r. - w części dotyczącej przekazania majątku Stowarzyszenia pn. Towarzystwo [...].
Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 1950 r., nr [...], Urząd Wojewódzki [...] Wydział Społeczno-Polityczny w K. jako władza rejestracyjna działając na zasadzie art. 26 i 27 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 r. w przedmiocie prawa o Stowarzyszeniach (Dz. U. R.P. 1932, Nr 94, poz. 808) – stwierdzając, że liczba członków Stowarzyszenia pn. "Towarzystwo [...]" z siedzibą w K. spadła poniżej 10-ciu oraz, że opiekę nad starcami [...] przejął Zarząd Miejski w K. i wobec tego istnienie ww. Stowarzyszenia stało się bezprzedmiotowe – zarządził jego likwidację i przekazanie majątku na rzecz Gminy Miejskiej w K. Następnie decyzją z dnia [...] marca 1951 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Społeczno-Administracyjny - działając na podstawie art. 27 ww. rozporządzenia - zarządziło przekazanie majątku stowarzyszenia pn. "Towarzystwo [...] " z siedzibą w K. na rzecz Skarbu Państwa - Ministerstwa Oświaty, z prawem użytkowania i zarządu przez Prezydium WRN. - Wydział Oświaty.
Gmina Wyznaniowa [...] w K. wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 1951 r. i orzeczenia z dnia [...] maja 1950 r. – jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wniosku Gmina Wyznaniowa wskazała, iż Stowarzyszenie [...] (jedna z poprzednich nazw ww. stowarzyszenia pn. "Towarzystwo [...]" z siedzibą w K.) w okresie międzywojennym funkcjonowało w K. i posiadało osobowość prawną, nadaną reskryptem namiestnictwa we L. z dnia [...] stycznia 1901 r., L. [...]. Posiadało ono majątek ruchomy i nieruchomy. Zgodnie z treścią § 25, a po zmianie § 22 statutu Stowarzyszenia - na wypadek rozwiązania cały jego majątek ruchomy i nieruchomy przejść miał na Gminę [...] w K. Dodała, że ani Urząd Wojewódzki w K., ani tym bardziej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nie mogą być uznane za władzę rejestracyjną, a zatem wydanie przez te jednostki decyzji w przedmiocie przejęcia majątku Stowarzyszenia nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto, w przypadku jego likwidacji, decyzja właściwej władzy o przeznaczeniu należącego do niego majątku nie mogła być dowolna - skoro na podstawie zatwierdzonego przez władzę państwową statutu majątek miał zostać przekazany Gminie [...] w K.. W związku z tym decyzje o przejęciu majątku na korzyść innego podmiotu wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.
Gmina Wyznaniowa [...] w K. podniosła też, iż posiada interes prawny w niniejszej sprawie - który wywodzi z ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251 ze zm.). Jest ona następcą prawnym przedwojennej Gminy Wyznaniowej [...] w K. Powinna była być zatem, w ocenie wnioskodawcy, beneficjentem majątku rozwiązanego stowarzyszenia.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda [...] przekazał powyższy wniosek według właściwości Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.
W piśmie z dnia 23 lutego 2010 r., wnioskodawca sprecyzował, iż przedmiotem wniosku jest stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego [...] Wydziału Społeczno-Politycznego w K. z dnia [...] maja 1950 r., [...] - w części dotyczącej przekazania majątku Stowarzyszenia [...].
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego [...] Wydziału Społeczno-Politycznego w K. z dnia [...] maja 1950 r., nr [...], w części dotyczącej przekazania majątku Stowarzyszenia pn. Towarzystwo [...] z siedzibą w K. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że art. 16 § 1 kpa ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Wzruszenie ostatecznej decyzji, poprzez stwierdzenie jej nieważności może nastąpić tylko w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Postępowanie takie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Organ stwierdził, iż zgodnie z orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną upoważnioną, w rozumieniu art. 28 kpa, do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozwiązania stowarzyszenia mogą być wyłącznie osoby fizyczne - byli członkowie tych stowarzyszeń.
Natomiast z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przeznaczenia majątku po zlikwidowanym stowarzyszeniu mogą wystąpić tylko statutowe organy stowarzyszenia powstałego po reaktywowaniu jego działalności.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stroną postępowania (art. 28 kpa) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia mogą być tylko osoby fizyczne - byli członkowie zlikwidowanego stowarzyszenia. Są oni legitymowani do żądania weryfikacji decyzji dotyczącej bytu stowarzyszenia (strefa organizacyjna), nie są oni jednak - jako osoby fizyczne - legitymowani do takiego żądania dotyczącego sfery majątkowej. Weryfikacja przez właściwy organ decyzji o likwidacji stowarzyszenia w części orzekającej o majątku tego podmiotu może nastąpić tylko na wniosek statutowych organów stowarzyszenia powstałego po reaktywowaniu jego działalności w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia (wyrok NSA z dnia 18 marca 1995 r., sygn. akt I SA 2035/93, ONSA 1996/2/75).
Minister dodał, że wnioskodawca swoją legitymację do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1950 r. wywodzi z zapisów statutu Stowarzyszenia [...] w K., tj. jego § 22.
Stwierdził też, iż nie budzi wątpliwości ciągłość prawna Gminy Wyznaniowej [...] w K. z przedwojenną Gminą Wyznaniową [...] w K. - co wynika z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże nie znajduje uzasadnienia stanowisko wnioskodawcy odnośnie możliwości wyprowadzenia legitymacji prawnej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1950 r. z zapisów ww. statutu. Zapis ten nie jest wystarczający do skutecznego przeniesienia prawa własności nieruchomości. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji wynika z przepisów prawa lub innych dokumentów nadesłanych przez wnioskodawcę.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina wskazała, iż posiada legitymację czynną do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji oraz interes prawny w tym żądaniu - jako następca prawny przedwojennej Gminy Wyznaniowej [...] w K. Zaznaczyła, iż likwidacja Stowarzyszenia [...] nastąpiła w oparciu o regulację rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 94, poz. 808 z ze zm.). Skoro jednak w statucie Stowarzyszenia - jako następca prawny w części majątkowej likwidowanego Stowarzyszenia - wskazany był podmiot, który istniał prawnie na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o uporządkowaniu stanu prawnego w organizacji gmin wyznaniowych żydowskich na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z wyjątkiem województwa śląskiego (Dz. U. z 1928 r., Nr 52, poz. 500) - to Gmina Wyznaniowa [...] w K. powinna być uczestnikiem postępowania administracyjnego dotyczącego likwidacji Stowarzyszenia i przekazania jego majątku, zaś przekazanie majątku powinno nastąpić na jej rzecz.
W ocenie skarżącej powołanie się przez organ na treść orzeczenia NSA z dnia 18 marca 1995 r. i na tej podstawie odmówienie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji prowadzi do absurdalnego i niedopuszczalnego pogwałcenia konstytucyjnego prawa własności i usankcjonowania stanu rzeczy, polegającego na przyznaniu majątku po zlikwidowanym Stowarzyszeniu podmiotowi nieuprawnionemu. Obecnie nie żyją już byli członkowie Stowarzyszenia, którzy mogliby, zgodnie z treścią cytowanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżyć decyzję o jego likwidacji. Twierdzenie organu, iż sam zapis statutu nie wystarcza do skutecznego przeniesienia prawa własności nieruchomości - bowiem konieczne jest dokonanie czynności prawnej - jest nieporozumieniem, bo wnioskodawca właśnie po to wszczął przedmiotowe postępowanie, aby uzyskać w sferze cywilno-prawnej legitymację do dokonania takiej czynności.
Dodała, że błędnie i nieuzasadnione było twierdzenie organu, iż Gmina Wyznaniowa [...] w K. nie może być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji - zgodnie z art. 28 kpa. Skoro organ nie kwestionuje następstwa prawnego dzisiejszej Gminy Wyznaniowej [...] w K. - po przedwojennej Gminie Wyznaniowej [...] w K. - to powinna być ona stroną postępowania w przedmiocie likwidacji Stowarzyszenia. Przeprowadzenie ww. postępowania administracyjnego bez udziału Gminy dotknięte było wadą prawną stanowiącą rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r., nr [...].
W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany decyzji. Wnioskodawca nie przytoczył nowych argumentów czy dowodów, które mogły wpłynąć na zmianę przez organ oceny legitymacji Gminy Wyznaniowej [...] w K. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z dnia [...] maja 1950 r.
Organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie było postępowaniem wstępnym, które miało na celu zbadanie, czy wnioskodawca spełnia wymogi strony określone w art. 28 kpa. Jego przedmiotem nie była ocena prawna skarżonej decyzji, czy też osąd obowiązujących w tym okresie aktów prawnych i motywów działań "władzy rejestracyjnej".
Minister stwierdził ponadto, że zgodnie z orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną upoważnioną - w rozumieniu art. 28 kpa - do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej likwidacji stowarzyszenia może być tylko stowarzyszenie powstałe po reaktywowaniu jego działalności w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o rozwiązaniu tego stowarzyszenia. Wyłącznie takie stowarzyszenie może bowiem wykazać interes prawny w postępowaniu.
Zarówno wniosek z dnia 10 lutego 2009 r., jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, został złożony przez Gminę Wyznaniową [...] w K. Swój interes prawny wnioskodawca wywodzi z art. 27 rozporządzenia Prawo o stowarzyszeniach oraz statutu zlikwidowanego Stowarzyszenia. Stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia, ponieważ w ww. art. uregulowana została kwestia majątku po rozwiązanym stowarzyszeniu, nie zaś kwestia podmiotów, które mogą brać udział w postępowaniu. Podkreślić również należy, iż ostateczną decyzję o tym, komu przekazać majątek po rozwiązanym stowarzyszeniu podejmowała "władza rejestracyjna". Także zapisy statutu nie mogą stanowić podstawy do uznania, że Gmina Wyznaniowa [...] w K. jest legitymowana do występowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1950 r.
Organ centralny stwierdził, że w oparciu o ww. decyzję z dnia [...] maja 1950 r. zlikwidowane zostało Stowarzyszenie pn. "Towarzystwo [...]" z siedzibą w K.. Zatem to właśnie ono miało interes prawny i powinno być stroną postępowania administracyjnego, nie zaś jakikolwiek inny podmiot - choćby był wyszczególniony w statucie organizacji.
Dodał, że wydane w tym zakresie orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego traktuje, iż tylko zlikwidowanemu stowarzyszeniu - właścicielowi majątku - przysługuje uprawnienie do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji odnoszącej się do jego majątku. Natomiast prawidłowa reaktywacja stowarzyszenia może nastąpić po stwierdzeniu nieważności decyzji o likwidacji (rozwiązaniu) stowarzyszenia.
Organ podniósł też, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 1950 r. oparta została na art. 26 i art. 27 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach. Zatem rozstrzygała zarówno o sferze organizacyjnej, jak i majątkowej stowarzyszenia. Stąd też możliwa jest ocena tej decyzji z dnia [...] maja 1950 r. odrębnie w odniesieniu do części, w której rozstrzygała o sferze organizacyjnej i odrębnie do sfery majątkowej likwidowanej organizacji. Bez znaczenia pozostaje, iż decyzja powyższych czynności nie rozdziela na dwa odrębne punkty - ponieważ na ich rozdzielenie i odrębną ocenę pozwala zakres merytoryczny (treść) decyzji.
Skargę na powyższą decyzję oraz na poprzedzająca ja decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. wniosła Gmina Wyznaniowa [...] w K., zarzucając im niezgodność z prawem, a w szczególności naruszenie art. 28 kpa, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu powołanego przepisu i interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Społeczno -Politycznego w K. z dnia [...] maja 1950 r. w części dotyczącej przekazania majątku Stowarzyszenia [...] w K.. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, iż na podstawie art. 28 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczpospolitej Polskiej, dzisiejsza Gmina Wyznaniowa [...] w K. jest następcą prawnym przedwojennej Gminy Wyznaniowej [...] w K. - zatem posiada legitymację czynną do wystąpienia z niniejszym wnioskiem.
Ponadto skarżąca Gmina powoływała się na fakt, że statut Stowarzyszenia przewidywał, iż w przypadku rozwiązania stowarzyszenia jego majątek ma być przekazany właśnie Gminie Wyznaniowej [...] w K., z której majątku pierwotnie pochodził.
Likwidacja ww. Stowarzyszenia nastąpiła w oparciu o regulację ustawy Prawo o stowarzyszeniach - wobec spadku liczby członków stowarzyszenia poniżej ustawowego pułapu. Powszechnie wiadomym jest, iż ta decyzja była podejmowana z przyczyn politycznych, zaś spadek liczby członków wynikał tylko z działań wojennych i Holocaustu, a nie był wynikiem dobrowolnej decyzji władz oraz członków Stowarzyszenia. Skoro jednak w statucie Stowarzyszenia - jako następca prawny w części majątkowej - wskazany był podmiot, który istniał prawnie na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 14 października 1927 r., to powinien być uczestnikiem postępowania administracyjnego dotyczącego łącznie likwidacji uprzednio wskazanego podmiotu i przekazania jego majątku.
Ponadto odmówienie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji prowadzi do niedopuszczalnego pogwałcenia konstytucyjnego prawa własności i usankcjonowania stanu rzeczy polegającego na przyznania majątku po zlikwidowanym Stowarzyszeniu podmiotowi nieuprawnionemu.
Dodała, że art. 27 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 r. (w pierwotnym brzmieniu) stanowił, iż majątek stowarzyszenia rozwiązanego przez władzę, względnie takiego, co do którego władza zadecydowała likwidację na podstawie art. 26, będzie użyty na cel w statucie jego przewidziany, a w braku odpowiednich postanowień przeznaczenie majątku określi władza rejestracyjna uwzględniając cele stowarzyszenia. Uprzednio wskazany statut stowarzyszenia miał jednoznacznie i wyraźnie uregulowaną kwestię następstwa prawnego w zakresie majątku.
Ponadto przepis art. 27 cyt. rozporządzenia w brzmieniu nadanym mu od dnia 4 października 1950 r. był sprzeczny z istotą prawa własności i stanowił arbitralną niedozwoloną ingerencję w jego treść. W dacie orzekania o rozwiązaniu Stowarzyszenia obowiązywała Konstytucja kwietniowa z 1935 r., która zasadę zakazu retroakcji prawa wyrażała expressis verbis. W świetle powyższego kontrolowane decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, bowiem były niezgodne z ustawą zasadniczą i ogólną zasadą zakazu retroakcji prawa z uwagi na fakt, że przepis ten mógł regulować jedynie stany prawne i faktyczne powstałe po dacie, kiedy zaczął obowiązywać, tj. po 4 października 1950 r.
W swojej skardze Gmina powołała też wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 roku, sygn. akt I SA/WA 661/09 stwierdzający, że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma osoba, której bezpośrednio dotyczy to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.
Dodała, że zgodnie z orzeczeniem WSA w Lublinie z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 361/09 interes prawny powinien być konkretny i realny, co ma miejsce wówczas, gdy pomiędzy sytuacją prawną "zainteresowanego" a przedmiotem postępowania istnieje rzeczywiste powiązanie.
W świetle powyższego interes prawny oraz legitymacja czynna Gminy Wyznaniowej [...] w K. w zainicjowanym postępowaniu nie powinny budzić wątpliwości. Jej interes prawny wynika z samego faktu prowadzenia postępowania - obejmującego przejecie majątku - bez udziału zainteresowanego w sprawie, tj. następcy prawnego w sferze majątkowej likwidowanego Stowarzyszenia, które to prawo ma charakter materialny i wynika z dyspozycji kodeksu postępowania administracyjnego. Był to wówczas interes realny, a nie hipotetyczny, zaś udział w postępowaniu miał bezpośrednie skutki dla zainteresowanego.
Skarżąca zauważyła, iż badanie jej interesu prawnego we wszczęciu i toczeniu postępowania oraz ostateczne odmówienie jej przymiotu strony nastąpiło bez badania indywidualnego, przy powierzchownym zastosowaniu jedynego dostępnego i wydanego w innym stanie faktycznym orzeczenia NSA. Zgodnie natomiast z wyrokiem NSA z dnia 7 listopada 2008 roku, sygn. akt I OSK 1452/07, nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 kpa, które można by było zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Skarżąca podkreśliła, że interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Taką normą prawa materialnego jest w szczególności dla skarżącej art. 140 kc, regulujący istotę prawa własności w związku z powołanymi artykułami ustawy Prawo o Stowarzyszeniach.
Skarżąca stwierdziła, że zgodnie z linią orzeczniczą WSA i NSA, stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości jest również podmiot ubiegający się aktualnie o tę nieruchomość w innym postępowaniu, jak również podmiot, któremu w świetle obowiązującego prawa przysługuje do niej roszczenie (wyrok NSA z dnia 25 maja 1995 r., sygn. akt I SA 1868/94, ONSA 1996, Nr 3, poz. 116). W świetle powyższego skarżąca - jako wskazany w zatwierdzonym przez władzę państwową statucie następca prawny w sferze majątkowej - ma roszczenie o zwrot nieruchomości. Natomiast by takowe zrealizować przed sądem powszechnym, musi na drodze administracyjnej doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji wiążących sąd powszechny, a odnoszących się do majątku likwidowanego Stowarzyszenia.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że w uzasadnieniu skargi powtórzone zostały argumenty przedstawione w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz podtrzymał argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r., którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego [...] Wydziału Społeczno-Politycznego w K. z dnia [...] maja 1950 r. w części dotyczącej przekazania majątku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K..
Postępowanie nadzorcze uregulowane w art. 156-159 kpa ma szczególny charakter, bowiem złożenie organowi żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, w rozumieniu art. 61 § 3 kpa.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem dwuetapowe.
W pierwszym etapie organ - po otrzymaniu żądania o którym mowa w art. 157 § 2 kpa - uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego bada istnienie podmiotowych, jak i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. W przypadku, gdy którejś podstawy brak - organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, stosownie do treści art. 157 § 3 kpa, nie przechodząc do drugiego etapu. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, czy też wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie.
Zatem postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. W tym stadium postępowania organ nie dokonuje oceny, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.
Natomiast w przypadku, gdy istnieją wszystkie elementy stosunku materialnoprawnego, dochodzi do wszczęcia właściwego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (drugi etap), które - w zależności od okoliczności - kończy się wydaniem jednej z decyzji wskazanych w art. 158 § 1 kpa.
Z powyższych względów ustalenie przez organ, że żądanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną w świetle art. 28 kpa, winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego - zgodnie z art. 157 § 3 kpa.
Podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania jest, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, strona postępowania. Zaś stroną postępowania w świetle art. 28 kpa jest osoba lub jednostka, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przywołany art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego.
Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Wobec tego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W powyższym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05, LEX nr 190891 i w wyroku z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06, LEX nr 274855.
Podsumowując, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest sprawdzenie legitymacji procesowej osób zgłaszających swój udział w sprawie, bowiem dopuszczenie do takiego postępowania osób niebędących stronami narusza podstawowe zasady tego postępowania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że strona skarżąca nie może wywodzić interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z dnia [...] maja 1950 r. ani z zapisu statutu zlikwidowanego stowarzyszenia, ani z obiektywnej niemożliwości jego reaktywowania z uwagi na wydarzenia historyczne, jak też z art. 140 kc.
Jednocześnie całkowicie zgodził się z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia mogą żądać jedynie jego członkowie (vide: wyroki NSA z dnia 18 marca 1995 r., sygn. akt I SA 2035/93, z dnia 19 czerwca 1995 r., sygn. akt I SA 1241/94, publ. ONSA 1996/2, poz. 75 i poz. 94, z dnia 11 września 2000 r., sygn. akt II SA 392/00, z dnia 8 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 3238/01, z dnia 5 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 3241/01).
Przykładowo – w wyroku z dnia 18 marca 1995 r., sygn. akt I SA 2035/93 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że:
- 1. Nowo powstałe i zarejestrowane stowarzyszenie, choćby nawet podejmowało wszelkie kroki dla udowodnienia, że jego działalność stanowi kontynuację działalności stowarzyszenia wcześniej zlikwidowanego decyzją administracyjną, wydaną z powołaniem się na art. 26 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. nr 94 poz. 808 ze zm.), nie może być stroną domagającą się stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji.
- 2. Stroną postępowania (art. 28 Kpa) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia mogą być tylko osoby fizyczne - byli członkowie zlikwidowanego stowarzyszenia.
- 3. Byli członkowie zlikwidowanego stowarzyszenia są legitymowani do żądania weryfikacji decyzji dotyczącej bytu stowarzyszenia (sfera organizacyjna), nie są oni jednak - jako osoby fizyczne - legitymowani do takiego żądania dotyczącego sfery majątkowej.
- 4. Weryfikacja przez właściwy organ decyzji o likwidacji stowarzyszenia w części orzekającej o majątku tego stowarzyszenia (art. 27 rozporządzenia wymienionego w tezie 1) może nastąpić tylko na wniosek statutowych organów stowarzyszenia powstałego po reaktywowaniu jego działalności w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji tego stowarzyszenia.
Tak więc w razie stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia prawo do odzyskania majątku przysługuje tylko tej osobie prawnej, która była właścicielem majątku i uległa rozwiązaniu. Natomiast wznowić działalność przedwojennego stowarzyszenia może wyłącznie to samo stowarzyszenie - działające poprzez swoich dotychczasowych członków.
W świetle wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i podzielanej przez skład orzekający w niniejszej sprawie - bez znaczenia przy badaniu legitymacji strony pozostają zatem wydarzenia historyczne, czy też okoliczność śmierci członków stowarzyszenia.
Za takim stanowiskiem przemawia również wykładania celowościowa regulacji, na podstawie której podjęto kontrolowaną w trybie nadzorczym decyzję - przewidującą likwidację stowarzyszeń, jeżeli liczba ich członków spadła poniżej pewnego minimum. Poza - co oczywiste - argumentami politycznymi (nie będącymi przedmiotem rozważań sądu), regulacja ta stanowiła reakcję ustawodawcy na zmiany społeczne będące następstwem drugiej wojny światowej.
Wobec faktu, że tylko członkowie zlikwidowanych stowarzyszeń mogą być stronami w prowadzonym postępowaniu likwidacyjnym, stwierdzić należy, iż nie posiada takiego uprawnienia podmiot trzeci. Zatem na wskazaną okoliczność nie ma wpływu statut przedmiotowego stowarzyszenia, zawierający regulacje dotyczące jego majątku na wypadek rozwiązania, a tym bardziej treść art.140 kc traktującego o własności -bowiem majątek stowarzyszenia w chwili jego likwidacji nie był własnością gminy wyznaniowej. Bezsporne jest, że orzeczenie z 1950 r. o likwidacji stowarzyszenia nie godzi w interes prawny Gminy Wyznaniowej [...] w K., lecz jedynie w jej interes ekonomiczny, który nie daje podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Z tego też względu błędne jest twierdzenie skarżącej, że jej interes prawny wynika z prawa do zwrotu majątku zlikwidowanego stowarzyszenia i odnoszenie okoliczności niniejszej sprawy do interesów osób, które uczestniczą w postępowaniu o zwrot nieruchomości.
Skarżąca gmina wyznaniowa jest jedynie osobą trzecią na rzecz której tymczasowo mogłoby nastąpić ewentualne przysporzenie i to w konkretnie oznaczonym celu.
Z zapisu statutu stowarzyszenia (§22 lub 25 w zależności od wersji) wynika bowiem, że: " W razie rozwiązania Stowarzyszenia cały jego majątek tak ruchomy jak i nieruchomy przechodzi na [...] Gminę wyznaniową w K., która ma majątek ten administrować i dochody kapitalizować, dopóty, dopóki nie zawiąże się nowe Stowarzyszenie dla przytułku biednych starców izraelickich, któremu majątek ten oddać będzie można – względnie dopóki dalsze prowadzenie schroniska nie będzie zabezpieczone."
Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony skarżącej Sąd uznał, że nie mogły one zostać uwzględnione, bowiem na tym etapie postępowania ocena zaskarżonej decyzji pod względem przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa nie mogła mieć miejsca, a tym bardziej rozważanie zasadności ustawowej regulacji w oparciu o którą zlikwidowano ww. stowarzyszenie decyzją z 1950 r. i jej zgodność z obowiązującą wówczas ustawą zasadniczą.
Podsumowując Sąd uznał, że zaskarżone decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odpowiadają prawu, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Organ rzetelnie, wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoje decyzje, zgodnie z art. 107 §3 kpa - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.