Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia T. S. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania – utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent [...] ww. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. w punkcie pierwszym tego orzeczenia zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 16 lutego 1949 r., złożonego na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) gruntu położonego [...] do czasu przedłożenia przez strony prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu praw do spadku po zmarłych: [...] bądź notarialnego odpisu potwierdzenia dziedziczenia po ww. wymienionych.
Jednocześnie, w punkcie drugim ww. postanowienia organ zobowiązał strony do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent [...] powołał postanowienia Sądu [...] o ustanowieniu kuratorów dla nieobecnych: [...]. We wszystkich tych postanowieniach Sądy wskazały, że kuratora powołuje się m.in. dla reprezentowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...], oraz do zawarcia z miastem [...] umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji Prezydenta [...] zapadłej w postępowaniu prowadzonym w trybie ww. dekretu, a także dla czynności związanych z przejęciem zarządu nieruchomością od [...] przez współwłaścicieli budynku.
Następnie, organ pierwszej instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż osoby dla których ustanowiono kuratora prawdopodobnie nie żyją, gdyż były urodzone w końcu XIX wieku lub na początku XX wieku. Ponadto wskazano, iż z akt sprawy wynika, że zmarła [...], w konsekwencji, organ pierwszej instancji wystąpił do Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej [...] o uzyskanie aktu zgonu. Akt ten wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu [...] stycznia 2013 r. Z powyższego aktu wynika, że [...] zmarła dnia [...] marca 1984 r.
Na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. zażalenie złożył T. S., podnosząc, że konieczność przedstawienia postanowień o zmarłych nie ma wpływu na treść decyzji w stosunku do niego, gdyż status jego jako spadkobiercy i następcy prawnego jest uregulowany. Dalej w zażaleniu stwierdził, że skoro dla nieobecnych osób został ustanowiony kurator i nie ma potwierdzenia śmierci tych osób, to nie ma żadnych podstaw do zawieszenia postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że dokumentem uprawniającym organ administracji publicznej do uznania osoby fizycznej za zmarłą jest odpis aktu zgonu wydany przez właściwy urząd stanu cywilnego. W przypadku stwierdzenia, wymaganym prawem, dokumentem, że strona postępowania administracyjnego zmarła, obligatoryjne staje się ustalenie jej spadkobierców. Wówczas to brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości uprawnia organ do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie brak jest, zdaniem Kolegium, dokumentów uprawniających organ do uznania wyżej wymienionych osób za zmarłe, a co za tym idzie do zawieszenia postępowania w sprawie.
Następnie, Kolegium stwierdziło, że dopóki organ nie dysponuje aktem zgonu strony (osoby fizycznej) lub prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu jej zgonu, czy też o uznaniu ją za zmarłą, dopóty zachodzi konieczność ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej. W rozpoznawanej sprawie kuratorzy są wyznaczeni, a ich pierwszym obowiązkiem jest ustalenie miejsca pobytu osoby, do reprezentowania której został on powołany. Natomiast, uzyskanie przez organ odpisu aktu zgonu osoby nieobecnej lub prawomocnego orzeczenia sądu o stwierdzeniu jej zgonu, bądź uznaniu jej za zmarłą i brak prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku uprawniałoby organ pierwszej instancji do zawieszenia postępowania z powodu braku następców prawnych byłych współwłaścicieli nieruchomości.
Wobec tego, Kolegium wskazało, że ze względu na śmierć [...], co zostało potwierdzone aktem zgonu, konieczne jest ustalenie po niej następstwa prawnego, a do tego czasu ze względu na brak wszystkich stron postępowania, jego prowadzenie nie jest możliwe.
Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. T. S. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 28 maja 2013 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz brak wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania;
- 2) art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania, pomimo działania za strony ustanowionych przez sąd powszechny kuratorów;
- 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak uchylenia postanowienia, które w oczywisty sposób narusza przepisy postępowania;
- 4) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.
Skarżący podkreślił, że jego status jako spadkobiercy i następcy prawnego jest uregulowany, w związku z powyższym nie ma obiektywnej przesłanki zawieszenia postępowania, a wobec czego powinna być wydana decyzja częściowa lub jego sprawa powinna być wyłączona do odrębnego postępowania. Następnie wskazał, że organ pierwszej instancji zawieszając postępowanie nie posiadał jeszcze aktu zgonu [...], oraz informacji o śmierci pozostałych osób, które według organu administracji zmarły.
W uzupełnieniu skargi, pełnomocnik T. S. wskazał, że wbrew Kolegium w aktach sprawy nie ma dokumentu, który mógłby zostać uznany za dokument urzędowy poświadczający akt zgonu [...], zwłaszcza że kwestionowana jest tożsamość osoby, która jest wymieniona w przedstawionym dokumencie. Po rozważaniach prawnych dotyczących dokumentu urzędowego, który może być uznany za akt zgonu – skarżący stwierdził, że dołączony do pisma Konsulatu Generalnego Rzeczypospoltej Polskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. dokument w języku obcym bez tłumaczenia przysięgłego na język polski oraz nie zawierający opatrzenia go klauzulą apostille, podpisany w dniu [...] listopada 2012 r. – nie stanowi dokumentu urzędowego na podstawie którego można stwierdzić zgon [...].
Następnie, skarżący podkreślił, że rozpoznanie wniosku dekretowego jest jedynie pierwszym administracyjnym etapem ustanawiania prawa wieczystego użytkowania, a więc - brak jest przeciwwskazań, aby rozpoznawać wniosek dekretowy w zakresie części obecnych działek ewidencyjnych wchodzących w skład dawnej nieruchomości hipotecznej, bądź też w stosunku do części dawnych współwłaścicieli dawnej nieruchomości [...], co do których brak jest dowodu, że są to osoby zmarłe. Ewentualny zgon [...] nie stanowi, zdaniem skarżącego, zdarzenia prawnego mającego bezpośredni wpływ na konieczność wstrzymania się przez Prezydenta [...] od rozpoznania wniosku dekretowego w zakresie udziału przypadającego pozostałym dawnym współwłaścicielom, ich następcom, nieruchomości [...], skoro wniosek dekretowy może być w tej części rozpoznany decyzją administracyjną.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, uznając że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga - choć nie ze wszystkich powodów podniesionych przez skarżącego - jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. wydane zostały z naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W postępowaniu administracyjnym, wydanie każdego prawidłowego rozstrzygnięcia powinno zatem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Organ administracji publicznej musi ponadto uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
W postępowaniu wszczętym na wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - winny brać udział, jako strony postępowania, wszystkie osoby, którym przysługiwałby prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości, a zatem i następcy prawni nieżyjących już i ujawnionych w dokumentach właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości. Tym samym, nieuzasadniony jest argument skargi co do możliwości wydania przez organ pierwszej instancji, w postępowaniu z wniosku dekretowego, decyzji administracyjnej cząstkowej, tj. tylko w stosunku do części dawnych współwłaścicieli nieruchomości [...], co do których brak jest dowodu, że są to osoby zmarłe czy też wobec następców prawnych.
W rozpoznawanej sprawie, Prezydent [...], powołując się art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne toczące się na skutek dawnych właścicieli [...] z dnia 16 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego [...], bowiem uznał, że w sprawie konieczne jest ustalenie – w oparciu o stosowne postanowienia sądu powszechnego bądź notarialne odpisy potwierdzenia dziedziczenia - następców prawnych zmarłych: [...] - tj. następców prawnych jednych z dawnych współwłaścicieli wskazanej nieruchomości [...].
Z kolei, oceniając powyższe postanowienie organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło, że w aktach sprawy brak jest dokumentów uprawniających Prezydenta [...] do uznania wyżej wymienionych osób za zmarłe, a co za tym idzie do zawieszenia postępowania w sprawie, bowiem dopóki organ nie dysponuje aktem zgonu strony (osoby fizycznej) lub prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu jej zgonu, czy też o uznaniu ją za zmarłą, dopóty zachodzi konieczność ustanowienia kuratora dla osoby nieobecnej. Kolegium podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie dla [...] są wyznaczeni kuratorzy, co potwierdzają postanowienia Sądu [...] o ustanowieniu kuratorów dla nieobecnych, wobec tego to ich obowiązkiem jest ustalenie miejsca pobytu osoby, do reprezentowania której zostali powołani.
Natomiast Kolegium uznało, że ze względu na śmierć [...] (co według organu odwoławczego zostało potwierdzone aktem zgonu), konieczne jest ustalenie po niej następstwa prawnego, a do tego czasu ze względu na brak wszystkich stron postępowania, jego prowadzenie nie jest możliwe i istnieją podstawy do zawieszenia postępowania.
Zdaniem Sądu rozstrzygnięcia organów obu instancji są wadliwe, aczkolwiek część uzasadnienia organu odwoławczego Sąd rozpoznający sprawę podziela.
Organy administracji publicznej nieprawidłowo bowiem uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania wszczętego na skutek wniosku z dnia 16 lutego 1949 r. do czasu ustalenia spadkobierców dawnych współwłaścicieli nieruchomości [...]. Zauważyć bowiem należy, że z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, iż wskazane osoby istotnie nie żyją. Okoliczność ta nie została stwierdzona ani w wyniku działań kuratorów ustanowionych dla nieobecnych w tym postępowaniu na podstawie art. 601 k.p.c. w zw. z art. 178 § 1 k.r.o. i art. 184 § 2 k.r.o., ani w wyniku działań organu pierwszej instancji, ani w wyniku np. informacji pochodzącej od aktywnej strony w tym postępowaniu – T. S. Zresztą, zwrócił na powyższe uwagę także organ odwoławczy, z zastrzeżeniem jednak poczynionym wobec [...], gdyż w jego ocenie o jej śmierci świadczy akt zgonu z dnia [...] listopada 2012 r. przesłany przez Konsulat Generalny Rzeczypospolitej Polskiej [...] przy piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r.
W ocenie Sądu, Prezydent [...] nie przeprowadził w powyższym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, stwierdzając z jednej strony w sentencji postanowienia, że ww. osoby zmarły, z drugiej zaś strony ograniczył się w uzasadnieniu do stwierdzenia, że z akt sprawy wynika, iż osoby dla których zostali ustanowieni kuratorzy najprawdopodobniej nie żyją, gdyż urodzone były w drugiej połowie XIX wieku oraz na początku XX wieku. Ponadto, Prezydent [...] wskazał, że z akt sprawy wynika że zmarła [...], wobec czego wystąpiono do Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej [...] o jej akt zgonu. Tymczasem, prawidłowo podniesiono w skardze, że okoliczność śmierci ww. osób na dzień wydawania postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r., w żaden sposób nie została udowodniona prawnie dopuszczalnymi dokumentami.
Jednocześnie, należy zwrócić uwagę, że w stosunku do [...]– zostali ustanowieni kuratorzy dla nieobecnych. Obowiązki kuratora ustanowionego dla nieobecnej strony, nie ograniczają się jedynie do przyjmowania pism, bowiem w myśl art. 184 § 2 k.r.o. kurator przede wszystkim powinien postarać się o ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomić ją o stanie spraw, tzn. nie tylko o sprawie, w której został ustanowiony, ale o wszystkich znanych okolicznościach istniejącego stanu. W konsekwencji, w trakcie realizacji tych obowiązków kurator może powziąć wiadomość o śmierci osoby, dla której ochrony interesów prawnych został ustanowiony. Z akt sprawy to jednak nie wynika, a wobec tego twierdzenia Prezydenta [...] nie mogą być oparte na przypuszczenu bądź prawdobodobieństwie śmierci [...], wobec których kuratorzy nie zostali odwołani.
Jednocześnie, nie można podzielić stanowska organów obu instancji, że akt zgonu z dnia [...] listopada 2012 r. bezspornie potwierdza śmierć [...]. Zwrócić bowiem należy uwagę na różnice co do danych osobowych dotyczących tej osoby, zamieszczonych w postanowieniu Sądu [...] o ustanowieniu kuratora (zmienionego postanowieniem tego Sądu [...]) oraz w akcie zgonu. Z ww. postanowienia wynika, że [...] urodziła się [...] października 1926 r., natomiast w akcie zgonu wskazano datę urodzenia [...] października 1926 r. Ponadto, w postanowieniu Sąd wskazał, że jest córką [...] ostatnio zamieszkałych w [...], zaś w akcie zgonu wskazano, że jej ojcem jest [...]. Kolegium, w żaden sposób nie wyjaśniło tych różnic, które przecież mogą świadczyć o tym, że osoba, o której mowa w postanowieniu to nie ta sama, której dotyczy akt zgonu.
Natomiast, nie zyskał uznania Sądu zarzut skarżącego sprowadzający się do kwestionowania aktu zgonu podpisanego w dniu [...] listopada 2012 r. z uwagi na okoliczność, że nie został on przetłumaczony przez tłumaczenia przysięgłego na język polski oraz nie zawiera opatrzenia go klauzulą apostille. Zważyć bowiem należy, że apostille nie stanowi o wiarygodności dokumentu, ale potwierdza jedynie autentyczność podpisu/pieczęci złożonych pod dokumentem. W tym konkretnym przypadku akt zgonu został przysłany do organu pierwszej instancji przez Konsulat Generalny Rzeczypospolitej Polskiej [...], co – w ocenie Sądu – wyklucza brak autentyczności tego dokumentu i w przypadku braku (wyżej opisanych) różnic pomiędzy danymi z aktu zgonu i z postanowienia o ustanowieniu kuratora, akt ten mógłby stanowić prawny dokument świadczący o śmierci [...]. Uzyskanie zaś legalizacji, czy apostille oraz tłumaczenia przez biegłego przysięgłego zagranicznego aktu stanu cywilnego wymagane byłoby niewątpliwie w procedurze transkrypcji aktu, tj. wpisywaniu aktu stanu cywilnego do polskich ksiąg stanu cywilnego, dokonywanego na wniosek osoby zainteresowanej, co nie należy do obowiązków organu prowadzącego administracyjne postępowanie z wniosku dekretowego.
W konsekwencji - zdaniem Sądu - zawieszenie postępowania było przedwczesne. Organ powinien bowiem w pierwszej kolejności bezspornie ustalić czy wskazani wyżej dawni współwłaściciele nieruchomości faktycznie nie żyją. Zawieszenie postępowania bez wcześniejszego wyjaśnienia powyższych kwestii stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe, z uwzględnieniem okoliczności, że [...] nadal są ustanowieni kuratorzy dla nieobecnych a śmierć ww. osób jest tylko prawdopodobna, oraz wyjaśni czy akt zgonu z dnia [...] listopada 2012 r. dotyczy [...]z udziałem której prowadzone jest postępowanie dekretowe. Następnie, w zależności od ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie uzasadniając je zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy.
- - ---------------------- 6