Uzasadnienie
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność odwołania A. A. i Z. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, z powodu uchybienia terminu przewidzianego dla jego wniesienia.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] odmówił zwrotu na rzecz odwołujących się nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, przejętej pod drogę – ulicę [...].
Powyższa decyzja została doręczona Z. K. w dniu [...] czerwca 2004 r., a A. A. w dniu [...] czerwca 2004 r., co wynika z potwierdzeń odbioru tej decyzji. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął odpowiednio w dniu [...] lipca 2004 r. dla Z. K. i w dniu [...] lipca 2004 r. dla A. A.. Odwołanie wniesione zostało przez strony w dniu [...] lipca 2004 r., co wynika ze stempla Kancelarii Starostwa Powiatowego w P., a więc po upływie terminu przewidzianego dla jego wniesienia, określonego w art. 129 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strony nie złożyły prośby o przywrócenie uchybionego terminu.
W tej sytuacji organ II instancji wydał w dniu [...] sierpnia 2004 r. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania ze względu na uchybienie terminu do jego wniesienia.
Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Wojewody [...] wnieśli A. A. i Z. K..
W jej treści podnieśli, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione w terminie, czyli [...] czerwca 2004 r. bezpośrednio do organu II instancji, czyli Wojewody [...], o czym strony poinformowały Starostę [...]. W tej sytuacji zgodnie z treścią art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego termin do wniesienia środka odwoławczego, zdaniem skarżących, został zachowany i dlatego wnoszą o uchylenie postanowienia organu II instancji i rozpatrzenie wniesionego odwołania przez Wojewodę [...].
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 129 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie wydając postanowienie przewidziane w art. 134 kpa, chyba że strona prosi o przywrócenie uchybionego terminu stosownie do art. 58 i następnych kpa i wniosek ten zostanie uwzględniony.
Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 §1 pkt 2 kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości - art. 16 §1 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99, niepubl.; wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 18 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2865/94, niepubl.).
W tej sytuacji stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 kpa winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 §2 kpa, w przeciwnym bowiem wypadku postanowienie stwierdzające takie uchybienie narusza art. 7 i 77 kpa, co stanowi podstawę do jego uchylenia.
W postępowaniu administracyjnym obowiązuje przepis art. 65 kpa, który nakazuje przekazanie pisma organowi właściwemu (§1) ze skutkiem wynikającym z §2 tego artykułu, co oznacza, że środek prawny wniesiony do organu niewłaściwego przed upływem przypisanego terminu, uważa się za wniesiony z zachowaniem terminu ustawowego. Dotyczy to także sytuacji wniesienia odwołania bezpośrednio do organu odwoławczego, bez zachowania trybu pośredniego (vide: B. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, W-wa 1996 r. s. 566).
Ponadto zwrócić należy uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 134 kpa rozróżnia niedopuszczalność odwołania od uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Są to dwie odrębne instytucje procesowe. Odwołanie wniesione po upływie terminu do jego wniesienia jest odwołaniem wniesionym po upływie terminu, a nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 kpa, bowiem termin ten może być stronie przywrócony na jej żądanie.
Jak wskazano wyżej organ orzekający wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania z art. 134 kpa ma obowiązek poprzedzić wydanie orzeczenia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 §2 kpa. Tego właśnie obowiązku, w rozpatrywanej sprawie, nie dopełnił Wojewoda [...] przed wydaniem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2004 r.
Zarówno z treści skargi, jak i z akt sprawy wynika, że odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], datowane na dzień [...] czerwca 2004 r. zostało złożone, z pominięciem organu I instancji, w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Fakt ten potwierdza pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], skierowane do Starostwa Powiatowego w P., w którym zawarta jest informacja, że w załączeniu do tego pisma Urząd Wojewódzki przesyła organowi I instancji "kopię odwołania z dnia [...].06.2004 r." (k-6 akt sądowych). Wobec braku w nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy oryginału tego odwołania, potwierdzeniem daty jego złożenia w Urzędzie Wojewódzkim jest prezentata Kancelarii Głównej [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. widoczna na znajdującej się w aktach sprawy kopii odwołania, która wpłynęła do Starostwa [...] w dniu [...] lipca 2004 r. (k-4 akt adm.).
Skoro więc skarżący złożyli odwołanie bezpośrednio do organu II instancji zachowując ustawowy termin do jego wniesienia, to organ II instancji - zgodnie z treścią art. 65 ust. 2 kpa - powinien uznać odwołanie za wniesione z zachowaniem ustawowego terminu i rozpatrzyć je co do meritum.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270) orzekł, jak w sentencji.