Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. R. jest postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] znak: [...]. Zaskarżonym postanowieniem Minister Skarbu Państwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., Nr 169, poz. 1418 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Z. R. z dnia [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] w całości i umorzył postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem Z.R. z dnia [...], uzupełnionego pismem z dnia [...] o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...].
Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia [...] Z. R. wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez A.R. we wsi [...], gm. [...], pow. [...] woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Pismem z dnia [...] organ pierwszej instancji wezwał stronę do uzupełnienia złożonego wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania.
Pismem z dnia [...] Z. R. zwrócił się do organu wojewódzkiego z prośbą o zawieszenie postępowania z uwagi na potrzebę zgromadzenia dokumentacji.
Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W powyższym postanowieniu strona została poinformowana, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.).
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez A. R. we wsi [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Pismem z dnia [...] Z. R. wniósł do Ministra Skarbu Państwa, za pośrednictwem Wojewody [...], odwołanie od ww. decyzji organu pierwszej instancji. W tym samym piśmie złożył również wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...].
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...]. W powyższej decyzji wskazał również, organem właściwym do rozstrzygnięcia w sprawie przywrócenia terminu do złożenie wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] jest Wojewoda [...]. Pismem z dnia [...] Z. R. ponownie zwrócił się o przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...].
Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania ma charakter nieprzywracalny. Jest to termin prekluzyjny, który nie podlega przywróceniu, bez względu na przyczynę jego uchybienia.
Na powyższe postanowienie Z. R. złożył zażalenie, wskazując, iż uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony, gdyż przed upływem 3 letniego terminu, tj. w dniu [...], złożył wniosek do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie swojej historii meldunkowej "która okazała się niepełna".
Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie Minister Skarbu Państwa -powołując się na treść art. 105 § 1 k.p.a.- zaznaczył, że jedyną przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. Postępowanie administracyjne należy uznać za bezprzedmiotowe, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przyczyny tak rozumianej bezprzedmiotowości postępowania mogą być różne. Wchodzą tutaj w grę zarówno zdarzenia faktyczne, jak i prawne. Charakter jednak przyczyn powodujących bezprzedmiotowość postępowania nie ma znaczenia, bowiem powołany przepis nakazuje umorzenie postępowania, gdy stało się ono "z jakiejkolwiek przyczyny" bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.
Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to m. in. brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.
W rozpatrywanej sprawie Z. R. zwrócił się do organu wojewódzkiego z prośbą o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W powyższym postanowieniu strona została poinformowana, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.). Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby strona zwróciła się we właściwym terminie do organu wojewódzkiego z wnioskiem o podjęcie postępowania. Z uwagi na niedotrzymanie ww. terminu pismem z dnia [...] oraz pismem z dnia [...] Z. R. wystąpił o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...]. Po rozpatrzeniu wniosku postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego ww. postanowieniem z dnia [...]. W opinii organu drugiej instancji Wojewoda [...] postanowieniem słusznie odmówił przywrócenia ww. terminu.
Nie ulega żadnej wątpliwości, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był wniosek strony, czyli art. 98 § 1 k.p.a.. W związku z powyższym organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona. Wynika to jednoznacznie z art. 98 § 2 k.p.a. Procedura ta wiąże się z konsekwencjami tego rodzaju, że o ile strona w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
Organ zaznaczył przy tym, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym. Konsekwencją powyższego ustalenia, jest brak możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 58 § 1 k.p.a. Przepis ten określa kumulatywne przesłanki pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu. Interpretując powołany przepis a contrario stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu procesowego na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. może zapaść w ściśle określonych przypadkach, mianowicie, gdy organ administracji stwierdzi: istnienie winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; niedochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu; niedopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. Wykluczone jest zatem wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest przywrócenie terminu prekluzyjnego (przedawniającego). Rozpoznając taki wniosek organ wojewódzki powinien więc odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie strona wniosła o przywrócenie terminu z art. 98 § 2 k.p.a., który ma charakter prekluzyjny, a tym samym nie podlega przywróceniu. Brak jest zatem przedmiotu postępowania, którym jest ocena istnienia przesłanek przywrócenia terminu.
W skardze na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący – Z. R. nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem. Wskazał, że nigdy ani ustanie ani pisemnie nie był pouczony o terminie prekluzyjnym "kończącym wszelkie postępowania".
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, niezależnie od jej treści.
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] umarzające postępowanie (po uchyleniu postanowienia Wojewody [...] z dnia [...]) w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego.
Podstawę prawną tego orzeczenia stanowił przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej k.p.a.), w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Na zasadzie art. 126 k.p.a., przepis ten znajduje zastosowanie do postanowień.
Jak wynika z akt, skarżący w postępowaniu przed Wojewodą [...] w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zwrócił się o zawieszenie postępowania, a jego wniosek uwzględniono. Następnie, po upływie 3 lat - wystąpił o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.
Zgodnie z treścią art. 98 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się z wycofane. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przy czym, przepis art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje fikcję prawną polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu.
Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Natomiast Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu zażalenia uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i postępowanie to umorzył. Jak wynika z uzasadnienia powołanego postanowienia, u podstaw umorzenia postępowania legło uznanie przez organ drugiej instancji, że wadliwe jest wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o odmowie przywrócenia terminu na podstawie art. 58 k.p.a., gdyż trzyletni termin na zgłoszenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w treści art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym. Minister Skarbu Państwa wskazał, że Wojewoda [...] w sposób nieuzasadniony merytorycznie ocenił wniosek w sytuacji, gdy postępowanie nim wywołane należało uznać za bezprzedmiotowe, a to z tej przyczyny, iż brak jest przedmiotu postępowania w postaci istnienia przesłanek przywrócenia terminu.
W ocenie Sądu, stanowisko Ministra Skarbu Państwa w okolicznościach sprawy nie zasługuje na akceptację.
Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania aktu administracyjnego w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01).
W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Analizując konieczność zastosowania ww. art. 105, trzeba jednak odróżnić przypadki bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania wnioskodawcy, a to nie zawsze może być łatwe do uchwycenia. Żądanie wnioskodawcy może być bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z jego bezprzedmiotowością. Bezzasadność oznacza brak przesłanek do uwzględnienia żądania, natomiast gdy żądanie nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty, to mamy do czynienia z bezprzedmiotowością.
Reasumując, Sąd stwierdza, iż fakt, że wniosek skarżącego rozpatrywany w sprawie okazał się merytorycznie niezasadny, nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może zaś prowadzić do umorzenia postępowania. Przy czym, rację ma organ II instancji, że w świetle treści art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie winno być umorzone, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Niemniej, stosując ten przepis, organ II Instancji nie wykazał konieczności jego zastosowania w sprawie i wydania na jego podstawie rozstrzygnięcia.
Nadto, Sąd zauważa, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż "W razie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania z wniosku o przywrócenie terminu brak jest możliwości jego umorzenia. Umorzenie postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.) odnosi się bowiem do braku możliwości załatwienia sprawy administracyjnej w przypadku braku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. Przepis ten nie ma zaś zastosowania do postępowań incydentalnych, a takim jest postępowanie w sprawie przywrócenia terminu" (v. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1668/12, Lex nr 1457672).
Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie, jako wydane z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., a to w zw. z art. 58 k.p.a., nie może się ostać.
Jednocześnie, w odniesieniu do treści skargi, Sąd stwierdza, iż podziela ocenę prawną dokonaną przez organ II instancji, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym. Konsekwencją powyższego jest zatem brak możliwości jego przywrócenia na podstawie art. 58 § 1 k.p.a.
Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 152 tej ustawy, orzekł jak w sentencji.