Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2021 r. nr [...] umarzającą z dniem [...] września 2021 r. postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gm. kat. [...] w części dotyczącej A. K..
W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister podał, że postępowanie w sprawie zainicjował wniosek z [...] lipca 2008 r. M. S., który wpłynął do organu [...] lipca 2008 r. Następnie do udziału w sprawie zgłosił się T. S., jako spadkobierca M. S..
Z ustaleń organu wynika, że postępowanie wszczęte wnioskiem poprzedniczki prawnej skarżącego należy do kategorii spraw, do których odnosi się ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), która weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Minister podał, że nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru orzeczenia PPRN w [...] z [...] sierpnia 1950 r., ale zostało ono ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1951 r. pod pozycją [...]. Taki sposób ogłaszania orzeczeń przewidywały przepisy rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416).
Uregulowania zawarte w tych rozporządzeniach przewidywały, że władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłaszała je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywieszała równocześnie w swoim lokalu urzędowym i w lokalu zarządu gminy, w której mienie było położone. Za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Skoro więc orzeczenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] marca 1951 r., to zdaniem organu za datę doręczenia orzeczenia należy uznać dzień 14 kwietnia 1951 r. Wniosek M. S., podtrzymany przez skarżącego, o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. wpłynął do organu 30 lipca 2008 r. Dniem wszczęcia postępowania jest więc dzień 30 lipca 2008 r. Skoro orzeczenie z 1 sierpnia 1950 r. zostało doręczone, zaś postępowanie o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wszczęte 30 lipca 2008 r. nie zostało zakończone przed dniem 16 września 2021 r., to oznacza, zdaniem organu, że od doręczenia tego orzeczenia do wszczęcia postępowania o stwierdzenie jego nieważności upłynęło ponad 50 lat.
Tym samym, w ocenie organu, ziściły się przesłanki do umorzenia z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.
Skargę na powyższą decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wniósł T. S. (S.) zarzucając:
- 1) naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania za zasadne wydanie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2021 r. o umorzeniu z mocy prawa postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku poprzednika prawnego skarżącego, podczas gdy norma art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na jej oczywistą sprzeczność z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z uwagi na fakt, że narusza zasadę zaufania obywateli do państwa, zasadę niedziałania prawa wstecz i pozbawia skarżącego prawa do wynagrodzenia szkody jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz zamyka skarżącemu drogę sądową do dochodzenia naruszonych praw;
- 2) naruszenie art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 i 3 kpa poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania stron do władzy publicznej oraz w sposób sprzeczny z zasadą szybkości postępowania, a także wskutek niedopełnienia przez organ obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki i przekroczenie terminów załatwienia spraw administracyjnych.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa, a stanowisko organu jest prawidłowe.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), zwanej dalej "ustawą zmieniającą" lub "ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r.". Zgodnie z tym przepisem, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Ustawa ta weszła w życie w dniu 16 września 2021 r. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na mocy art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości.
Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.
Celem powyższego rozwiązania prawnego, na co wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 kpa z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.
Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP.
Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem Trybunału, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby te ograniczenia nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa.
Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Powyższe stało się podstawą wprowadzenia przez prawodawcę w art. 156 § 3 kpa cezury czasowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia takich spraw, będących w toku, merytorycznym rozstrzygnięciem. Wynika to wprost z zawartego w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. przepisu przejściowego art. 2 ust.
2. Przepis ten przewiduje bowiem umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., tj. przed dniem 16 sierpnia 2021 r.
Czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są przy tym czymś nowym w obowiązującym porządku prawnym. Przykładowo w systemie prawa cywilnego ustawodawca przewidział instytucję zasiedzenia, które następuje odpowiednio po upływie trzydziestu bądź dwudziestu lat, w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 kc). Innym przykładem takiego ograniczenia jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 kc), czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 kc).
Z kolei w postępowaniu karnym ustawodawca przewidział ustanie karalności po trzydziestu latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 kk), zaś po dwudziestu latach gdy czyn stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 kk). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na trzydzieści lat.
W niniejszej sprawie skarżący nie kwestionuje ustaleń organów dotyczących wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie spornego orzeczenia po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) tego orzeczenia. Ustalenia w tym zakresie wynikają ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy dokumentacji (Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [..] poz. [...] oraz wszczęcie postępowania [...] lipca 2008 r. wnioskiem z [...] lipca 2008 r.) i nie budzą wątpliwości Sądu.
Z powyższych względów Sąd uznał, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezasadny.
W odniesieniu do wywodzonej w skardze sprzeczności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z Konstytucją RP, Sąd wyjaśnia, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego.
Natomiast zarzuty dotyczące niedopełnienia przez organ obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, czy przekroczenie terminów załatwienia sprawy, w niniejszej sprawie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Kwestia przewlekłości postępowania bądź bezczynności organu, mogła być bowiem przedmiotem odrębnej skargi, po spełnieniu warunków formalnych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).