Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania nieruchomości ozn. jako część działek ewid. nr [...] i nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m², dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...].
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Okręg [...] w [...] pismem z 7 czerwca 2018 r. zwrócił się do Prezydenta [...] o wydanie, na podstawie art. 75 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania przez Polski Związek Działkowców opisanej wyżej nieruchomości stanowiącej część działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], położonej w Dzielnicy [...] przy PI. [...].
Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił, na podstawie art. 76 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców z dniem 19 stycznia 2014 r., prawa użytkowania ww. nieruchomości podnosząc, że niemożliwe jest stwierdzenie na podstawie art. 75 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nabycia przez Polski Związek Działkowców użytkowania nieruchomości, która funkcjonuje jako droga lokalna na terenie osiedla mieszkaniowego w Dzielnicy [...].
Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w Warszawie Okręg [...] w [...] złożył odwołanie od powyższej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.
Organ odwoławczy zaznaczył, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy art. 75 i art. 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176). Przepisy te musza być odczytywane i interpretowane łącznie.
Zgodnie z art. 75 ust. 1 ww. ustawy, w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie (...) prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Natomiast w myśl ust. 6 tego przepisu, w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie (...) prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.
Stosownie zaś do art. 76 ust. 1, 2 i 3 ustawy, właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków:
- 1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- 2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa;
- 3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego;
- 4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.
W przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z ww. warunków, stowarzyszenie prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. Przepisy art. 75 ust. 5 i 7 stosuje się odpowiednio.
SKO w [...] podkreśliło, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia, spełnienie choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy.
Organ zaznaczył, że z odpisu KW nr [...] wynika, że działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią własność [...] i na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2000 r. nr [...] funkcjonują jako drogi lokalne na terenie osiedla mieszkaniowego w Dzielnicy [...]. Działki objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru Plac [...] uchwalonym przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy Uchwałą nr XX/484/2015 z dnia 26 listopada 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 14 stycznia 2016 r. poz. 419), zgodnie z którym położone są na terenie dróg publicznych- ulic oznaczonych symbolem [...], jest to teren inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym - droga publiczna, który jest niezbędny do komunikacji kołowej, pieszej, rowerowej oraz pod urządzenia techniczne związane z oświetleniem i odwodnieniem ulic.
Kolegium podkreśliło, że fakt, że przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną ma zasadnicze znaczenie w sprawie, bowiem nieruchomość ta jest przez to wyłączona spod obrotu prawnego. Jak stanowi art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Innymi słowy nieruchomości drogowe nie mogą zostać zwrócone, zbyte, ani obciążone żadnym prawem rzeczowym. Z normy zawartej w tym przepisie wynika zatem, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione.
Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych czy prawnych. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium (uchwała SN z 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok NSA z 12 lutego 2009 r. I OSK 361/08 LEX nr 516045). Wyłączenie tych nieruchomości z obrotu ma przy tym charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne.
Kolegium zaznaczyło, że podziela powyższe poglądy. Decyzja organu administracji publicznej stwierdzająca nabycie przez rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania, aby mogła być decyzją wykonalną musi uwzględniać również ograniczenia wynikające z innych przepisów prawa.
Tym samym -w ocenie SKO - organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy odmówił stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców w dniu 19 stycznia 2014 r. prawa użytkowania ww. nieruchomości.
Polski Związek Działkowców w [...] Okręg [...] w [...] wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji brak zastosowania,
- - art. 75 ust. 5 i 6 lub art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji brak zastosowania, w sytuacji, kiedy skarżący spełnił przesłanki do nabycia użytkowania nieruchomości objętych wnioskiem,
- 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, w postaci:
- - art. 7 kpa i art. 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego związane z niepodjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechanie przez organ wyjaśnienia istotnej dla niniejszej sprawy kwestii faktycznego położenia ROD [...] i zajmowania przez ROD [...] działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w całości lub w części, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych w zakresie zajmowania przez ROD [...] wskazanych działek ewidencyjnych i wydaniem błędnej decyzji,
- - art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechanie przez organ wyjaśnienia istotnej dla niniejszej sprawy kwestii faktycznego położenia ROD [...] i zajmowania przez ROD [...] działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w całości lub w części w sytuacji, gdy wniosek skarżącego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania z mocy prawa wymagał przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia lokalizacji ROD i ustalenia jego faktycznego położenia ROD [...] na wskazanych działkach w całości lub w części,
- - art. 75 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], objętych wnioskiem skarżącego,
- - art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i zaniechanie oceny czy okoliczność zajmowania przez ROD [...] działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] została udowodniona,
- - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się organu odwoławczego do wszystkich argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu, w szczególności przez arbitralne stwierdzenie, że na terenie działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] z obrębu [...], KW nr [...] w całości położone są drogi publiczne, podczas gdy na terenie wskazanych działek ewidencyjnych w części położone są drogi publiczne, a w części Rodzinny Ogród Działkowy [...],
- - art. 136 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecenia jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy postępowanie dowodowe przed organem pierwszej instancji zawierało braki i nie zostało przeprowadzone w sposób prowadzący do podjęcia wszystkich ustaleń istotnych dla sprawy,
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdy była ona wadliwa w całości.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów podkreślając min., że wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania ww. działek nr [...] i nr nr [...] dotyczył jedynie części tych działki, na których położony jest ROD [...], tj. pow. [...] m² działki nr [...] podczas gdy pow. całej działki wynosi [...] m² oraz pow. [...] m² działki nr [...] podczas, gdy pow. całej działki wynosi [...] m². Fragmenty działek, objęte wnioskiem dotyczyły wyłącznie nabycia użytkowania nieruchomości, które ROD [...] rzeczywiście zajmuje. Fragmenty działek nr [...] o pow. [...] m² oraz nr [...] o pow. [...] m² nie mogą zostać uznane za drogi publiczne, ponieważ tam Rodzinny Ogród Działkowy rzeczywiście funkcjonuje, czego organ prowadzący postępowanie nie dostrzegł.
Skarżący zaznaczył, że właścicielem nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] jest [...]. Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych [...] jako właściciel miało wyłączną kompetencję przez dwa lata od dnia wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, aby wydać decyzję o likwidacji tej części rodzinnego ogrodu działkowego, który znajduje się na wskazanych działkach ewidencyjnych. Miasto [...] nie podjęło decyzji o likwidacji części ROD [...] położonych na działkach nr [...] i nr [...]. Mimo dostrzeżenia przez [...] niezgodności pomiędzy przeznaczeniem wskazanych nieruchomości pod drogi publiczne z faktycznym zajmowaniem tego terenu przez ROD [...] taki stan był przez [...] akceptowany.
W konsekwencji z upływem terminu 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych doszło do nabycia z mocy prawa użytkowania tych części nieruchomości ozn. jako działki nr [...] i nr [...], na których położony jest ROD [...]. Termin na wydanie decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego dotyczył wyłącznie właściciela nieruchomości, dlatego bierna postawa [...] nie może obciążać skarżącego. Z upływem terminu doszło do nabycia prawa użytkowania, a decyzja wydawana na podstawie wniosku skarżącego jest jedynie decyzją deklaratoryjną, która ma potwierdzić ten stan.
Zdaniem skarżącego organ dokonał ponadto niewłaściwego zabiegu interpretacyjnego co do treści art. 75 ust. 5 i 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji brak zastosowania. Organ pierwszej instancji nie ustalił, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 76 ust. 1 pkt 1 -4, a także czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 76 ust. 6 ww. ustawy, a organ drugiej instancji usankcjonował naruszenia organu pierwszej instancji wadliwym rozstrzygnięciem.
Skarżący zaznaczył ponadto, że organ nie dopatrzył się niezgodności pomiędzy stanem faktycznym wskazanym we wniosku o wydanie decyzji o nabyciu użytkowania, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przypadku stwierdzenia zaistnienia niezgodności organ powinien dokonać odpowiedniego podziału działek ewidencyjnych, aby z działek ewidencyjnych wskazanych w Ewidencji gruntów i budynków wynikały granice oraz obszar zajętości ROD [...], a w konsekwencji na tej podstawie organ winien wydać stosowną decyzję potwierdzającą przysługiwanie prawa użytkowania.
Wbrew twierdzeniom organu Rodzinny Ogród Działkowy [...] funkcjonuje na działkach nr [...] i [...], zajmując ich części, co wynika z uzasadnienia wniosku, ze stanowiska prezentowanego w toku postępowania, składanych w toku postępowania dowodów, w szczególności z przedstawionej przez skarżącego mapy.
Skarżący wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Plac [...] został uchwalony przez Radę Miasta [...] Uchwałą nr [...] w dnia [...] listopada 2015 r., a zatem w dacie, z którą skarżący wnosił o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego, nie obowiązywał. Podkreślił, że organ nie podjął ponadto działań celem wyjaśnienia rozbieżność pomiędzy dowodami w postaci pisma z 6 listopada 2018 r. Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego w [...], a wnioskiem skarżącego oraz złożonym przez skarżącego pomiarem powierzchni terenu ROD [...] w [...] oznaczonym jako materiał zasobu - operat techniczny [...], wpisanym do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 16 kwietnia 2018 r. W konsekwencji organ oparł swoje ustalenia na błędnie ustalonym stanie faktycznym, wadliwie przyjmując, że ROD [...] w [...] nie jest położony na działkach nr [...] i [...], podczas gdy w rzeczywistości ROD [...] zajmuje w części przedmiotowe działki.
Organ nie przedstawił przy tym powodów, dla których nie dał wiary i odmówił mocy dowodowej dowodom z dokumentów złożonych w toku postępowania administracyjnego, tj. ww. pomiarowi powierzchni terenu ROD [...] w [...]. Agencja Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w [...], na której dokumencie oparł się organ posiadała nieaktualne dane na temat lokalizacji i powierzchni ogrodu, ponieważ nie zarządza tym ogrodem, a od 1976 r. jednostką organizacyjną prowadzącą ROD [...] jest Polski Związek Działkowców.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2020r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...], którą odmówiono stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] w odniesieniu do części działek nr [...] oraz [...], położonych w Dzielnicy [...].
Na wstępie wskazać należy, że art.75 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176 dalej jako u.r.o.d. lub ustawa) w ust. 1 określa pozytywne przesłanki wydania w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (tj. do 19 stycznia 2016 r.) decyzji o likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych, zorganizowanych na nieruchomościach Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, do których stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ogród nie posiada tytułu prawnego.
Ustęp 6 tego artykułu stanowi, że w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 - tj. decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego,- z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia tego prawa następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa księdze wieczystej.
W art. 76 ust. 1 ustawy uregulowano przesłanki negatywne wydania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego, a także sytuację gdy stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania nieruchomości z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy tj. 19 stycznia 2014 r.
Przepisy te przesądzają, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art.75 ust.6 u.r.o.d. jest spełnienie przesłanek w postaci: istnienia na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz kolejnych 24 miesiącach, przynależenia własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, braku tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydania w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Istotny jest także brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, bowiem gdyby któryś z nich się ziścił właściciel nieruchomości nie mógłby wydać decyzji.
Stosownie zatem do art.75 ust.6 u.r.o.d. w przypadku zaniechania wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania w rozumieniu k.c. Stosownie zaś do art. 75 ust. 7 u.r.o.d. stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej.
Nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy może również nastąpić w przypadku opisanym w art. 76 ust. 2 u.r.o.d., tj. w sytuacji, gdy rodzinny ogród działkowy spełnia chociażby jedną przesłankę negatywną likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego określoną w art. 76 ust. 1 u.r.o.d. Nabycie prawa użytkowania następuje wówczas z dniem wejścia w życie u.r.o.d. i także wymaga stwierdzenia - w drodze decyzji. Do wymienionych powyżej przesłanek negatywnych wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego zaliczyć należy:
- 1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- 2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa;
- 3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego;
- 4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r.o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawieart.11 ust.3 lub art.33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.
Jedną z koniecznych przesłanek nabycia prawa użytkowania wieczystego jest zatem lokalizacja rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niespełnienie tego warunku dyskwalifikuje możliwość zarówno wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. Stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia. Chodzi tu o te prawa, których istnienia, bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i n. k.c.
W sprawie niniejszej ustalono jedynie, że działki nr [...] i [...] stanowią własność Miasta [...] na podstawie decyzji Prezydenta miasta [...] z [...] stycznia 2000 r. i częściowo wykorzystywane są jako drogi lokalne na terenie osiedla mieszkaniowego Dzielnicy [...]. Pozostałe przesłanki zostały przez organy obu instancji pominięte.
W szczególności nie ustalono czy w odniesieniu do działek nr [...] i [...] zostały spełnione przesłanki wyłączające likwidację rodzinnego ogrodu działkowego określone w art.76 ust.1 u.r.o.d., oraz czy właściwy organ wydał, w ciągu 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy opisaną wyżej decyzję o likwidacji.
W odniesieniu do przesłanki zajęcia spornych nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy, o której stanowi art.75 ust.6 u.r.o.d. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że działki te na podstawie decyzji Prezydenta miasta [...] z [...] stycznia 2000 r. funkcjonują jako drogi lokalne na terenie osiedla mieszkaniowego Dzielnicy [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru Plac [...], uchwalonym przez Radę Miasta [...][...] listopada 2016r. płożone są na terenie dróg publicznych – ulic oznaczonych symbolem [...], co oznacza, że są wyłączone z obrotu prawnego zgodnie z art.2a ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Jednocześnie organy obu instancji podkreśliły, że odmowa stwierdzenia nabycia przez wnioskodawcę prawa użytkowania gruntu odnosi się do nieokreślonej części działek [...] i [...].
Zauważyć należy, że zarówno z treści wniosku Polskiego Związku Działkowców, jego późniejszych pism jak i odwołania wynika, że domagał się on stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wymienionych działek w części niezajętej pod drogę, zagospodarowanej pod ogród działkowy. Na tą okoliczność przedłożono do akt administracyjnych operat techniczny nr [...]., który organy obu instancji pominęły, chociaż jego treść była także przedmiotem zarzutów odwołania.
Zgodzić należy się ze skarżącym, że organy obu instancji uchybiły wymogom prowadzenia postępowania dowodowego w zgodzie z zasadą prawdy materialnej wyrażoną w art.7 k.p.a. Nie wyjaśniono bowiem przede wszystkim rzeczywistego sposobu zagospodarowania spornych działek w dacie wejścia w życie u.r.o.d. Zgromadzony materiał dowodowy, nie został przez organy oceniony i brak jest podstaw do stwierdzenia, czy i w jakiej części działki te były zagospodarowane pod drogę publiczną, a w jakiej części pod rodzinny ogród działkowy. Na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek wyrażony w art. 77 par.1 k.p.a. zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art.80 k.p.a.). Od tego obowiązku organ nie może się uchylić, stwierdzając w wydanej przez siebie decyzji, że określone okoliczności faktyczne miały miejsce, zwłaszcza gdy są przez stronę kwestionowane.
Trafnie wskazano w skardze, że Kolegium nie zweryfikowało w żaden sposób rozstrzygnięcia organu I instancji, pomimo że Polski Związek Działkowców w odwołaniu podnosił, że działki nr [...] i [...] w części znajdują się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie precyzyjne ustalenie czy i w jakim zakresie wymienione działki w dniu wejścia w życie u.r.o.d., zajęte były pod drogę, a w jakiej części zagospodarowane były na potrzeby Rodzinnego Ogrodu Działkowego. Dla wyjaśnienia tych okoliczności sprawy organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, stosując środki dowodowe przewidziane w k.p.a., w tym dowody z dokumentów, wyjaśnienia strony, zeznania świadków, oględziny, czy opinię biegłego geodety.
W ocenie Sądu zajęcie nieruchomości tylko w części przez rodzinny ogród działkowy nie stanowi przeszkody dla stwierdzenia nabycia prawa użytkowania w zakresie terenu objętego tym prawem, ale zagadnienie materialnoprawne, które powinno zostać wyjaśnione przed wydaniem decyzji. W sytuacji konieczności wydzielenia geodezyjnego części nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy organ administracji powinien zatem podjąć działania niezbędne do rozstrzygnięcia tej kwestii, co może wymagać zawieszenia postępowania na podstawie art.97 par.1 pkt. 4 k.p.a. (gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd). Istotnym jest bowiem, że celem norm prawnych leżących u podstawy zaskarżonej decyzji była regulacja stanów prawnych i usankcjonowanie stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, a związanych z funkcjonowaniem na ich nieruchomościach rodzinnych ogrodów działkowych.
Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca z uwagi na niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i oparcie rozstrzygnięcia na dowolnych ustaleniach, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zapadły z naruszeniem art.7, 77§ 1 i 107 § 3 k.p.a.
Mając te okoliczności na uwadze, Sąd na podstawie art.145 § pkt.1 lit. c w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.