Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2018 nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z [...] listopada 2018 r., nr [...], odmawiającą M. R. przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko B. R. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
M. R. 24 sierpnia 2018 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko w wieku poniżej 18 roku życia B. R. urodzonego [...] grudnia 2005 r. Do wniosku załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z [...] czerwca 2016 r., z którego wynika, że ww. dziecko zostało zaliczone do osób niepełnosprawnych do [...] czerwca 2019 r.
Wójt Gminy T. ww. orzeczeniem odmówił M. R. przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko B. R. Organ uzasadnił, że zgodnie z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm.) świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom. o których mowa w art. 4 ust, 2 jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł miesięcznie, a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne. świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.200 zł miesięcznie.
Rodzina wnioskodawczyni składa się natomiast z 4 osób, a miesięczny dochód rodziny w 2017 r. - po uwzględnieniu dochodu uzyskanego i utraconego - wynosił [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi miesięcznie kwotę [...] zł. Przy czym organ wskazał, iż M. R. przedłożyła do akt sprawy kserokopie wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w P. z [...] października 2018 r., sygn. akt [...], lecz nie określono na nim daty jego prawomocności.
Odwołanie od decyzji złożyła M. R., kwestionując ustalenia organu I instancji wskazała, że jej rodzina składa się z trzech osób, gdyż z mężem jest po rozwodzie.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy T. z [...] listopada 2018 r.
Organ uzasadnił podjęte rozstrzygniecie wskazując, że warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest osiąganie przez rodzinę dochodu w przeliczeniu na osobę, który nie przekracza 800 zł (art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, wówczas warunkiem przyznania świadczenia jest osiąganie przez rodzinę dochodu w przeliczeniu na osobę nieprzekraczającego kwoty 1.200 zł (art. 5 ust. 4 ww. ustawy).
Zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy przez rodzinę rozumie się następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 24 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Organ podkreślił, że wyliczenie to jest wyczerpujące i stanowi katalog zamknięty, a on sam jest nim związany.
We wniosku z 24 sierpnia 2018 r. M. R. do rodziny zaliczyła również męża P. R., który zamieszkuje pod tym samym adresem co wnioskodawczyni i jej dzieci. Przy czym z akt sprawy wynika, że nie ma ona prawomocnego wyroku rozwodowego, albowiem, jak sama oświadczyła [...] listopada 2018 r. "będzie składała apelację od tego wyroku". W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało za prawidłowe ustalenie organu I instancji, że rodzina wnioskodawczyni składa się z czterech osób.
Organ, powołując a definicję zawartą w art. 2 pkt 19 powołanej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r., stwierdził, że na dochód rodziny wnioskodawczyni składa się dochód jej osiągnięty w 2017 r. - w wysokości [...] zł oraz dochód jej męża P. R. w wysokości [...] zł, co łącznie daje kwotę [...] zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł - co w przeliczeniu na osobę daje kwotę [...] zł. Dochód rodziny M. R. przekracza kwotę 1.200 zł Zasadnie zatem odmówiono przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.
Skargę na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. R. Skarżąca wskazała, że była uprawniona do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, gdyż jej syn ma orzeczenie o niepełnosprawności.
W jej ocenie spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy do składu jej rodziny zaliczyć należy P. R. (ojca dziecka), z którym obecnie jest po rozwodzie. Wyrok jest nieprawomocny, gdyż strona zaskarżyła wysokość przyznanych alimentów. Z byłym małżonkiem nie tworzy faktycznie rodziny. Brak jest podstaw do zaliczenia tej osoby do składu jej rodziny, a co za tym idzie i jego dochodu. Ponadto od sierpnia 2016 r. nie zamieszkał on ze skarżącą.
Podniosła, że ustawodawca w art. 15 ust. 1 powołanej ustawy nadał organom uprawnienie do weryfikacji, w sytuacjach gdy w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie wystąpią wątpliwości, dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem. W tym przypadku takiej weryfikacji organ nie dokonał. Ustawodawca, określając pojęcie rodziny jak i osoby samotnie wychowującej dziecko uwzględnia status prawny, aczkolwiek akcentuje faktyczne wychowywanie dziecka.
W oparciu o powyższe zarzuty M. R. wniosła o uchylenie decyzji obu organów i ponowną weryfikację jej prawa do wnioskowanego świadczenia, z uwzględnieniem rzeczywistego stanu rzeczy.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu objęta była decyzja odmawiająca przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie na syna skarżącej zaś materialnoprawną jej podstawę stanowiły przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.).
Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było stwierdzenie, że w skład rodziny skarżącej wchodził poza nią P. R. Małżonkowie ci uzyskali wyrok rozwodowy, wydany przez Sąd Okręgowy w P. z [...] października 2018 r., sygn. akt [...], lecz nie był on prawomocny, gdyż został zaskarżony. W tych okolicznościach dochód na osobę w rodzinie przekroczył ustawowe kryterium dochodowe, określone na kwotę 1.200 zł. Organy wyliczyły, że w 2017 r. rodzina osiągnęła dochód w wysokości [...] zł, uwzględniając w nim dochód P. R. w wysokości [...] zł.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem to, czy organ powinien zaliczyć dochód P. R. do rodziny M. R., gdyż jak twierdzi ona w skardze ten ostatni już od sierpnia 2016 r. nie tworzył z nią rodziny i zamieszkiwał w innym miejscu, a ponadto wyrokiem z [...] października 2018 r. sąd powszechny orzekł o rozwodzie małżonków.
Rozpatrując zatem powyższą sprawę stwierdzić należy, że zgodnie z art. 5 ust. 4 powołanego aktu wynika, że jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.200 zł. Powyższe kryterium dochodowe znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, z uwagi na niepełnosprawność dziecka.
Odnosząc się zatem do dochodu rodziny w pierwszej kolejności odwołać się należy do pojęcia "rodziny". Ustawodawca zdefiniował je w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci rozumiejąc pod tym pojęciem odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r., poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
Rozważając to zagadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 24 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 419/19 (orzeczenie nieprawomocne, opubl. LEX 2689515) wskazał, że w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny (por. wyrok WSA w Lublinie z 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 954/16; wyrok WSA w Szczecinie z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1104/17 – dostępne w CBOSA). Osoby pozostające w związku małżeńskim są traktowane bowiem jako członkowie rodziny do czasu prawomocnego orzeczenia przez sąd separacji lub rozwodu. Jak wywiódł wskazana definicja nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację. Przepis ten statuuje zaś jako członków rodziny między innymi małżonków, a jednocześnie nie wprowadza żadnych okoliczności, ani kryteriów, w których możliwe byłoby niezakwalifikowanie osób pozostających w związku małżeńskim jako członków jednej rodziny (wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 144/18).
Za przyjęciem powyższej interpretacji wskazanej definicji przemawia ustawowa definicja "osoby samotnie wychowującej dziecko". Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy, za osobę taką uważa się wyłącznie: pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. A contrario z definicji tej wynika więc, że osoba pozostająca w związku małżeńskim - do czasu prawomocnego orzeczenia przez sąd rozwodu - nie może być uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko. W tych okolicznościach jej małżonka nie można do tego momentu pomijać przy ustaleniu składu rodziny i to nawet jeżeli w rzeczywistości z rodziną tą już nie zamieszkuje i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe.
Ponadto omawiana uprzednio definicja "rodziny" obowiązuje wyłącznie na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a to z kolei powoduje, iż regulacje w tym właśnie zakresie, występujące na gruncie innych ustaw, nie mają zastosowania.
Sąd podzielając uprzednio wskazane stanowisko uznał, iż przepis art. 2 pkt 16 ustawy uznać należy za przesądzający sporną kwestię w niniejszej sprawie. W sposób precyzyjny wyznacza on krąg osób, których dochody bierze się pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego. Ponadto w tym zakresie, badając dochód rodziny celem przyznania świadczenia wychowawczego, organy administracji nie podejmują działań w ramach uznania administracyjnego, lecz w warunkach związania treścią powołanego przepisu, a ponadto wskazana norma musi być interpretowana literalnie i ścieśniająco, gdyż definiuje ona pojęcie w sposób odmienny od jego rozumienia językowego.
Konkludując powyższe w przypadku prawnego istnienia małżeństwa, zgodnie z powyższą definicją, małżonkowie stanowią rodzinę i to niezależnie od tego, czy mieszkają razem, a przez to organ zobowiązany jest uwzględnić ich dochody i w ten sposób wyliczyć dochód rodziny.
W niniejszej sprawie ponadto istotne jest, że wyrok rozwodowy z 2018 r., dotyczący małżeństwa skarżącej, nie był prawomocny, ale też to, iż wskazała ona we wniosku o przyznanie świadczenia, jako członka swojej rodziny – męża P. R. Przy czym w dochodzie rodziny uwzględniono dochód tego ostatniego z 2017 r.
W tych okolicznościach stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji uznać należy za prawidłowe. Przede wszystkim wynika to z faktu, że dopiero istnienie prawomocnego orzeczenia rozwodowego jest wiążące dla organów administracyjnych. Uzasadnia to treść art. 365 § 1 kpc., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.". Z tego też względu ten ostatni jest związany ustawową definicją rodziny, a przez to nie może wziąć pod uwagę wskazanego przez skarżącą faktu, iż małżonkowie nie zamieszkiwali razem.
W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy. Wszechstronnie zebrały i rozważyły materiał dowodowy, zgodnie z art. 7 kpa., art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa. Przy czym znalazło to wyraz w uzasadnieniach ich rozstrzygnięć, zgodnie z art. 107 § 3 kpa.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.