Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...].
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
J. L. złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na Z. L. i K. L. na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r.
Burmistrz [...] decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...] odmówił J. L., na podstawie art. 4, art. 5, art. 8 ust. 2, art. 13, art. 18, art. 20 ust. 1, art. 21 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r. poz. 1851), przyznania świadczeń wychowawczych na Z. L. oraz K. L. na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r.
Organ uzasadnił, że J. L. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wskazane dzieci na ww. okres. Tak też uczyniła matka dzieci A. L. Przy czym zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] córki te mają miejsce zamieszkania u matki. Ponadto Sąd ustalił alimenty od ojca na rzecz tych dzieci oraz zakres kontaktów tego rodzica z nimi.
W ocenie organu I instancji interpretacja pojęcia "opieki naprzemiennej", użyte w art. 5 ust.2 a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.) nie może prowadzić do zignorowania wcześniejszej części dyspozycji tego przepisu. Stanowi on, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców można dokonać podziału świadczenia na oboje rodziców. Organ administracyjny wobec braku usankcjonowanej sądownie opieki naprzemiennej i biorąc pod uwagę dobro małoletnich dzieci, których miejsce zamieszkania zostało jednoznacznie określone, orzekł jak w sentencji
J. L. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Zdaniem strony o istnieniu "opieki naprzemiennej" nie musi decydować wyłącznie wyrok sądu, w którym orzeczono o takiej formie sprawowania opieki. Opieka taka jest faktycznie sprawowana nad jego dziećmi. Wskazane w decyzji córki mieszkają z ojcem przez 1/3 roku. Stąd przynajmniej 1/3 świadczenia wychowawczego powinna być mu przyznana.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] lutego 2018 r.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało treść art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Natomiast przepis art. 2 pkt. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przez rodzinę należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia. W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
Ustalenie składu rodziny jest istotne z punktu widzenia przyznania prawa do świadczenia wychowawczego.
Pojęcie "opieki naprzemiennej", nie zostało zdefiniowane w polskim systemie prawnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa odmienne poglądy w zakresie podstawy stwierdzenia, że dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców. W jednym sądy bezwzględnie wskazują na konieczność posiadania orzeczenia o sprawowaniu opieki naprzemiennej, w drugim zaś uznają, że opieka taka może zostać ustanowiona również w drodze porozumienia samych rodziców, a ustalenia w tym zakresie winny poczynić organy rozpatrujące wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego.
Kolegium stanęło na stanowisku, iż z art. 2 ust. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jasno wynika, że warunkiem koniecznym uznania danej opieki za naprzemienną jest istnienie orzeczenia sądowego, wydanego w tym przedmiocie. Brak takiego rozstrzygnięcia stanowi przeszkodę uniemożliwiającą uznanie, że piecza nad dzieckiem sprawowana przez oboje rodziców, stanowi w istocie opiekę naprzemienną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017r., sygn. akt I OSK 778/17 oraz z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt 1 OSK 947/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 20!8r., sygn. akt IV SA/G1 849/17 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia).
W niniejszej sprawie wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z [...] kwietnia 2014 r. ustalono miejsce pobytu dzieci objętych wnioskiem o przyznanie świadczenia, w każdorazowym miejscu zamieszkania matki. Nie można było zatem uznać, że córki odwołującego są członkami rodziny swego ojca w rozumieniu powołanych przepisów.
Ze skargą na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpił J. L. Decyzji zarzucił:
- I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
- - art. 2 pkt 16 w z art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, poprzez przyjęcie, iż o tym do czyjej rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci należy dziecko, a w konsekwencji, czy danej osobie przyznane może zostać świadczenie, przesądza jedynie treść orzeczenia sądowego, w którym expressis verbis orzeczono o naprzemiennej formie sprawowania opieki nad dziećmi, podczas gdy dysponowanie przedmiotowym orzeczeniem sądowym nie jest przesłanką ubiegania się o świadczenie wychowawcze, na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a zaoferowane w postępowaniu administracyjnym przez skarżącego dowody jednoznacznie wykazują, iż nad K. i Z. L., ich rodzice, tj. J. L. i A. L., sprawują opiekę naprzemienną, a tym samym K. i Z. L. powinny być zaliczone do rodziny skarżącego na podstawie art. 2 ust. 16 ustawy.
- II. naruszenie przepisów postępowania, a to:
- - art. 6, 7 i 77 kpa., poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy, polegające na zaniechaniu ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności okoliczności sprawowania przez rodziców Z. i K. L. naprzemiennej opieki nad córkami, przeprowadzenia dowodów na tę okoliczność oraz dokonanie oceny tychże dowodów, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o uznanie organu II Instancji niemające potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym ani obowiązujących przepisach prawa;
- - art. 8, 9 i 11 kpa., poprzez brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a nadto brak należytego uzasadnienia przesłanek, którymi organ kierował się rozstrzygając niniejszą sprawę, a w konsekwencji naruszenie zasady prowadzenia postępowania, w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
- - art. 80 kpa., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu iż rodzice dzieci, tj. J. L. i A. L., nie sprawują naprzemiennej opieki nad córkami: Z. i K. L.;
- - art. 107 § 3 kpa., poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia podejmowanej decyzji, poprzez w szczególności zaniechanie wskazania faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji Kolegium oraz na podstawie art. 135 ppsa. o rozważenie zastosowania tego przepisu i uchylenie decyzji Burmistrza [...]. Ponadto złożył wniosek o zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji przyznającej prawo do co najmniej 1/3 świadczenia wychowawczego na córki.
Skarżący uzasadnił, że wydając przedmiotową decyzję organ II instancji zbyt wąsko wykłada pojęcie "opieki naprzemiennej", nie uwzględniając, iż brak jest legalnej definicji tego pojęcia. Z treści wyroku Sądu Okręgowego w [...] do sygn. akt [...] wynika naprzemienna opieka nad małoletnimi córkami skarżącego, które przebywają u niego co najmniej 1/3 dni w roku.
Skarżący wskazał, iż w orzecznictwie ukształtował się pogląd, według, którego dla uznania istnienia opieki naprzemiennej nie jest konieczne przedstawienie orzeczenia sądu wprost stwierdzającego o sprawowaniu opieki w tym systemie (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 19 stycznia 2017 r., II SA/Łd 918/16, WSA w Olsztynie z 10 stycznia 2017 r., II SA/Ol 1127/16 i z 4 stycznia 2017 r" II SA/Ol 1326/16, WSA w Krakowie z 26 stycznia 2017 r., III SA/Kr 1460/16, WSA we Wrocławiu z 16 lutego 2016 r., IV SA/Wr 438/16).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia ostatniego zdania art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
W ocenie składu orzekającego, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego i obowiązujących przepisów prawa, nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącego zaprezentowane w skardze, że wspólnie z byłą żoną, na podstawie orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] z [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], sprawuje on opiekę naprzemienną i z tego tytułu przysługuje mu świadczenie wychowawcze.
Z treści załączonego do akt sprawy powyższego prawomocnego orzeczenia wynika, że miejscem zamieszkania jego dwóch córek jest miejsce zamieszkania ich matki, jednocześnie w wyroku tym Sąd ustalił kontakty ojca. z dziećmi.
Powyższe powoduje, że w rozumieniu wskazanej ustawy o wychowywaniu dzieci nie pozostają one pod opieką naprzemienną swoich rozwiedzionych rodziców ustaloną w orzeczeniu sądu.
Z tego względu zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową, gdyż w aktach sprawy brak jest orzeczenia sądu o sprawowaniu naprzemiennie opieki nad dziećmi przez rozwiedzionych małżonków.
Należy wskazać, że podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która w art. 4 ust. 1 i 2 stanowi, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl art. 5 ust. 1-3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. W przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje.
Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł.
Pojęcie "opieki naprzemiennej", którym ustawodawca posłużył się w przywołanym unormowaniu wprowadzone zostało do obrotu prawnego z dniem 1 kwietnia 2016 r. wraz z wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jednakże nie zostało dotychczas zdefiniowane przez ustawodawcę, ani w treści wspomnianej ustawy, ani też w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2015 r., poz. 2082), czy też w przepisach innych ustaw.
W tym miejscu należy przypomnieć, że od 29 sierpnia 2015 r. przepis art. 58 § 1 i § 1 a Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, że w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie.
Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Jednocześnie wskazać należy, że do art. 58 kodeksu rodzinnego dodano § 1b, zgodnie z którym na zgodny wniosek stron sąd nie orzeka o utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem.
Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r., sygn.akt I OSK 947/17 czy z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1046/17), że samo brzmienie spornego w sprawie przepisu jest jasne i nie nastręcza trudności interpretacyjnych, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni aniżeli językowej (gramatycznej). Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 powołanej ustawy fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Językowa wykładnia tego przepisu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych i nie ma potrzeby stosowania jakiejkolwiek innej wykładni tego przepisu (prokonstytucyjnej, celowościowej lub systemowej). Nie ma też uzasadnienia dla odstąpienia od wykładni literalnej. Nie można bowiem nadać stronie uprawnienia nieprzyznanego przez ustawę.
Należy też podkreślić, że na gruncie przywołanej ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Przepis ten należy zatem interpretować ściśle, gdyż ma on charakter wyjątku od zasady ogólnej.
Skoro regułą jest zaliczanie dziecka (w związku z przyznanymi ustawą uprawnieniami do pomocy państwa) tylko do jednej rodziny, ustanowiony w art. 2 pkt 16 wyjątek dotyczy sytuacji, w którym zaliczenie dziecka tylko do jednej rodziny pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym, kategorycznym rozstrzygnięciem sądu, wiążącym zarówno rodziców, jak i organy państwa.
W rozpatrywanej sprawie skarżący nie dysponuje odpowiednim orzeczeniem sądowym. Sąd w wyroku rozwodowym ustalił miejsce zamieszkania córek w każdorazowym miejscu zamieszkania ich matki. Z tego też powodu orzeczenie sądu nie ustanawia opieki naprzemiennej, co wyklucza możliwość samodzielnego ustalania takiego faktu przez organ administracji publicznej - czy to w drodze swoistej reinterpretacji wyroku rozwodowego, ustalającego miejsce zamieszkania małoletnich dzieci i kontakty z nimi, czy też w ramach ustaleń w drodze wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 powołanej ustawy.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tym samym, prezentowanych w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych poglądów, zgodnie z którymi to do organu właściwego, realizującego świadczenia wychowawcze należy rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, czy w konkretnym przypadku występuje opieka naprzemienna.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na gruncie omawianej ustawy, córki nie mogły zostać uznane za członków rodziny skarżącego. Podejmując zatem decyzję o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego Burmistrz [...], jak i utrzymujące tę decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie naruszyło wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, a sformułowane w tym kontekście zarzuty uznać należy za chybione.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.