Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją nr [...], z dnia [...] maja 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania [...], od decyzji Wojewody [...] nr [...], z dnia [...] lutego 2019 r., orzekającej o odmowie ustalenia odsetek od odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], obręb [...], powiat Miasto [...], w kwocie wynoszącej [...] ustalonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...], z dnia [...] czerwca 2015 r. nieruchomość położona w [...], w obrębie [...] nr [...] o pow. [...], przeznaczona została na inwestycję polegającą na rozbudowie drogi krajowej nr [...].
Wojewoda [...] decyzją nr [...],z dnia [...] lipca 2018 r., orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] na rzecz [...] za przedmiotową nieruchomość przejętą z na rzecz Skarbu Państwa oraz w pkt 2 o zobowiązał Prezydenta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Inwestycji i Rozwoju złożył [...].
W dniu [...] sierpnia 2018 r. [...] złożył wniosek o wypłatę zaliczki w wysokości 70% odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zaliczka w wysokości [...] została mu wypłacona w dniu [...] sierpnia 2018 r.
Pismem z dnia [...] października 2018 r. [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o zapłatę odsetek, od wypłaconego odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość.
Zadaniem skarżącego, skoro decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu 24 lipca 2015 r., to 30-dniowy termin do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, o jakim mowa w art. 12 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. upłynął w dniu 23 sierpnia 2015 r. Gdyby decyzja, ustalająca odszkodowanie wydana została 23 sierpnia 2015 r., to uprawomocniłaby się najwcześniej w dniu 6 września 2015 r. Zatem wierzytelność [...] stałaby się wymagalna 20 września 2015 r. Według skarżącego, skoro wypłata zaliczki w kwocie [...] nastąpiła 28 sierpnia 2018 r., to należą mu się odsetki od tej kwoty liczone od 21 września 2015 r. do 28 sierpnia 2018 r. w wysokości [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., odmówił ustalenia odsetek od odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł [...].
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją, z dnia [...] maja 2019 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., wydana w przedmiocie ustalenia odszkodowania, nie uzyskała waloru ostateczności z uwagi na wniesione odwołanie oraz w jego następstwie kasatoryjną decyzję organu odwoławczego.
Wskazał, że w przypadku sprawy o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem sprawy rozstrzyganej w drodze administracyjnoprawnej, w tym przypadku na podstawie na przepisów specustawy drogowej i ugn, o wymagalności odszkodowania można mówić wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania i upłynął termin określony przez ustawodawcę na dokonanie zapłaty tego odszkodowania.
Warunkiem powstania prawa do odsetek jest bowiem istnienie długu głównego i jego wymagalność. Odsetki należą się za czas opóźnienia, poczynając od dnia wymagalności długu.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jeśli podmiot zobowiązany ma zapłacić odszkodowanie w terminie 14 dni od dnia. w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (art. 132 ust. 1a ugn), to żądanie odsetek może być zasadne, o ile zapłata należnej kwoty nastąpiła po upływie 14 dni od ostateczności tej decyzji.
Ponadto przepis art. 12 ust. 4b specustawy drogowej nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy postępowanie w tej sprawie z przyczyn obiektywnych nie może zakończyć się przed upływem 30 dniowego terminu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powyższy przepis nie może być interpretowany jako norma nakazująca wydanie decyzji odszkodowawczej w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa.
W sytuacji gdy organ opóźnia się z wydaniem decyzji, przekraczając ustawowy termin 30 dni liczony od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, to w takim przypadku stronie przysługują odpowiednie środki dyscyplinujące unormowane w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej, a nie zaś prawo do żądania ustalenia odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty odszkodowania.
Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniósł [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego naruszenie art. 12 ust, 4b i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, (dalej: specustawa) w zw. z art. 132 ust la i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że osobie wywłaszczonej nie przysługuje roszczenie o zapłatę odsetek ustawowych w razie niewydania w ustawowym terminie decyzji ustalającej wysokość odszkodowanie w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów uzasadnia wniosek przeciwny;
- 2. przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i ah. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, polegające na niewszechstronnym i niepełnym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, poprzez nieustosunkowanie się przez organ do zarzutów i twierdzeń skarżącego oraz ustalenie, iż Skarżący dochodzi odsetek od całości odszkodowania w kwocie [...] (słownie: [...]), a także pominięcie przepisów kodeksu cywilnego regulującego termin przedawnienia dochodzenia odsetek.
Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r..
Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stosownie do którego do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 481 § 1 k.c. osoba uprawniona do odszkodowania może żądać odsetek za zwłokę w zapłacie, choćby nawet nie poniosła żadnej szkody i choćby zwłoka wynikała z! okoliczności, za które dłużnik nie ponosi odpowiedzialności.
Powyższego przepisu nie można interpretować w oderwaniu od art, 12 ust. 4b specustawy, który nie przewiduje żadnych odstępstw od obowiązku wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania wydać w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalanie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.
Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzja z Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. odpowiadają prawu.
Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi krajowej nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. ustalił odszkodowanie za prawo własności przejętej nieruchomości na rzecz [...].
Pismem z dnia [...] października 2018 r. skarżący domagał się o wypłaty odsetek wysokości [...], od wypłaconej w dniu [...] sierpnia 2018 r. części odszkodowania.
Skarżący wyliczył odsetki przyjmując założenie, że gdyby decyzja ustalająca odszkodowanie wydana została zgodnie z art. art. 12 ust, 4b i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.) tj. 30- tego dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna czyli 23 sierpnia 2015 r. to uprawomocniłaby się najwcześniej w dniu 6 września 2015 r., co oznacza, że wierzytelność skrzącego stałaby się wymagalna 20 września 2015 r. Według skarżącego, skoro wypłata zaliczki w kwocie [...] nastąpiła [...] sierpnia 2018 r., to należą mu się odsetki od tej kwoty liczone od 21 września 2015 r. do 28 sierpnia 2018 r.
W niniejszej sprawie kwestią sporną jest to, czy przekroczenie terminu na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania przez Wojewodę rodzi po stronie skarżącego prawo domagania się odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania, w sytuacji gdy wydana w przedmiocie ustalenia odszkodowania decyzja nie uzyskała waloru ostateczności, z uwagi na wniesione odwołanie.
Zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Kwestią wymagającą ustalenia w pierwszej kolejności jest rodzaj terminu z jakim mamy do czynienia na gruncie art. 12 ust. 4b specustawy.
Biorąc pod uwagę brzmienie powołanego przepisu stwierdzić można, że ma on charakter procesowy. Stanowi bowiem skierowaną do organu dyrektywę nakazującą wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści (a więc ustalającego odszkodowanie) w wyznaczonym czasie. Co więcej, analiza treści zarówno art. 12 specustawy drogowej jak i pozostałych przepisów tego aktu nie daje podstaw do przyjęcia, że uchybienie wspomnianemu terminowi wiąże się z jakimikolwiek następstwami (czy to materialnoprawnymi, czy też procesowymi) zarówno dla organu jak i dla stron toczącego się postępowania.
Skarżący jako podstawę żądania wskazał art. 481 k.c. Zgonie z tym przepisem odsetki należą się, za samo opóźnienie w spełnieniu świadczenia, choćby wierzyciel nie poniósł żadnej szkody i choćby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik nie ponosi odpowiedzialności.
Już sam procesowy, instrukcyjny charakter art. 12 ust. 4b specustawy drogowej wyklucza możliwość domagania się odsetek za opóźnienie w wydaniu decyzji odszkodowawczej.
Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że odsetki mające swe oparcie w art. 481 § 1 k.c. w związku zart. 132 ust. 2 u.g.n. mogą być należne w razie wystąpienia opóźnienia czy zwłoki w wydaniu decyzji odszkodowawczej. Tylko skutki powstałe z opóźnienia lub zwłoki w wypłacie należności z tytułu ostatecznej decyzji odszkodowawczej mogą powodować zastosowanie tej instytucji.
Wynika to wprost z brzmienia cytowanego przepisu u.g.n., który stanowi, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Interpretacja art. 132 ust. 2 u.g.n. dokonana na gruncie językowym jest oczywista. Mowa jest o skutkach zwłoki w zapłacie odszkodowania, a nie o skutkach zwłoki w wydaniu decyzji.
Usunięcie skutków opóźnienia czy zwłoki w zapłacie odszkodowania poprzez zapłatę odsetek może obejmować tylko okres po upływie terminu zastrzeżonego do wypłaty należności z tego tytułu.
Pogląd, według którego odsetki należą się od dnia wymagalności długu, czyli od dnia następnego po dniu, w którym dłużnik miał wykonać zobowiązanie jest niekwestionowany, na co słusznie zwrócił uwagę organ.
Dlatego też, jeśli zobowiązany podmiot ma zapłacić odszkodowanie w terminie 14 dni od dnia. w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.)), to żądanie odsetek może być zasadne, o ile zapłata należnej kwoty nastąpiła po upływie 14 dni od ostateczności tej decyzji.
Należy zwrócić uwagę, ze decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nie jest decyzją ostateczną, gdyż [...] złożył od niej odwołanie.
Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że art. 132 ust. 2 ugn znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy mamy do czynienia ze zwłoką lub opóźnieniem w zapłacie ustalonego odszkodowania, a nie ze zwłoką, czy opóźnieniem w wydaniu decyzji.
Przepis art. 132 ust. 2 ugn, który stanowi, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, nie może być bowiem rozpatrywany i stosowany w oderwaniu od przepisu art. 132 ust. 1a ugn, zgodnie z którym w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.
Zarzuty skargi są niezasadnie, gdyż istotą sprawy było przesądzenie czy przekroczenie terminu na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania rodzi po stronie skarżącego prawo domagania się odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania, w sytuacji gdy wydana w przedmiocie ustalenia odszkodowania decyzja nie uzyskała waloru ostateczności, z uwagi na wniesione odwołanie.
Słusznie wywiódł organ, że niezasadne jest żądanie odsetek przez skarżącego z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania z tego powodu, że decyzja odszkodowawcza nie została wydana w terminie określonym w przepisie art. 12 ust. 4b specustawy drogowej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325), Sąd orzekł jak w sentencji oddalając skargę.