Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. M., B. S. i K. M. od decyzji Starosty L. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i [...] (dawniej wieś J., gmina J.) stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (dawne działki ewid. nr [...],[...] i [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ przedstawił następująco stan faktyczny:
Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt [...] Starosta L. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i [...] (dawniej wieś J., gmina J.), stanowiącej część działki ewid. nr [...] z obrębu [...] (dawne działki ewid. nr [...],[...] i [...]).
Organ I instancji decyzję swoją uzasadnił wykorzystaniem przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, jakim była budowa oczyszczalni ścieków wraz z obowiązującą strefą ochronną dla I – go i II – go etapu do roku 2000.
Od przedmiotowej decyzji odwołał się W. R., reprezentujący J. M., B. S. i K. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o zwrocie przedstawionej wyżej nieruchomości. Decyzji Starosty L. zarzucił naruszenie prawa poprzez nieuzasadnione rozszerzenie celu wywłaszczenia jakim była zgodnie z dokumentami jedynie budowa oczyszczalni ścieków, a nie oczyszczalnia ścieków ze strefą ochronną, oraz powołanie uchylonych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym został zrealizowany poza wnioskowaną o zwrot nieruchomością przez co zdaniem odwołującego się stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Zdaniem odwołującego się nie wyjaśniono także ustanowienia lub urządzenia stref ochronnych zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 1973 r. oraz wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej w całości w 2000 r. Sama treść decyzji lokalizacyjnej z 1973 r. to zdaniem odwołującego się za mało dla ustanowienia zobowiązań i odmowy zwrotu nieruchomości.
Ponadto brak jest zdaniem odwołującego się mapy z zaznaczoną decyzją lokalizacyjną, która określałaby teren objęty strefą ochronną. Podanie jedynie obszaru strefy nie lokalizuje jednoznacznie jego zdaniem w tych strefach wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Sporna nieruchomość nigdy też nie była wykorzystywana zdaniem odwołującego się jako zaplecze budowy. Ponadto odwołujący się podnosi, że w domniemanej strefie ochronnej istnieje wiele nieruchomości bardzo blisko oczyszczalni oraz prowadzone są nowe inwestycje i wydawane pozwolenia na budowę, co wskazuje, że nigdy formalnie nie ustanowiono stref ochronnych i nie można stwierdzić, że sporna nieruchomość nie stała się zbędna na cel na jaki ją wywłaszczono. Rozpatrując odwołanie organ ustalił, że decyzję nr [...] Starosta L. podjął działając jako organ wyznaczony z urzędu przez Wojewodę [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy, na podstawie postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] w oparciu o wcześniejszą uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OSP 1/03 wyłączającą prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stanowiących własność tego miasta.
Działki ewid. nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha położone dawniej we wsi J., gmina J., będące przedmiotem omawianego postępowania, zostały zbyte przez W. M. i J. M. na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 17 czerwca 1974 r., Rep. [...], a działka ewid. nr [...] vo powierzchni [...] ha aktem notarialnym z dnia 30 września 1977 r., Rep. [...]. Skarb Państwa nabył przedmiotowe nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10 poz. 64). Działki powyższe, zgodnie z decyzją nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1973 r., nr [...] i [...] zostały przeznaczone pod oczyszczalnię ścieków wraz z obowiązującą strefa ochronną dla I - go i II – go etapu do roku 2000.
Z pisma Starosty Powiatu W. z dnia 26 marca 1999 r., nr [...] wynika, iż ww. nieruchomości, oznaczone dawnej jako działki ewid. nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowią obecnie część działki ewid. [...] z obrębu [...], których właścicielem jest Miasto W. Wniosek o zwrot przedmiotowej działki złożył w dniu 19 stycznia 1999 r. W. R., będący pełnomocnikiem J. M. i spadkobierców W. M. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn) poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art.. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,
- - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Z pisma Burmistrza Gminy W. z dnia 26 czerwca 2002 r., nr [...] wynika, że omawiana nieruchomość znajduje się w rezerwie terenu pod oczyszczalnię ścieków. Dla terenu tego obowiązującym jest Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzony Uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., który ustala rozbudowę istniejącej Oczyszczalni Ścieków "[...]". Nieruchomość powyższa znajduje się w granicach strefy ochronnej oczyszczalni ścieków "[...]". Zostały tam pobudowane obiekty na potrzeby zaplecza oczyszczalni ścieków.
Z pisma z dnia 7 sierpnia 2002 r., nr [...] Dyrektora Wydziału Gospodarki Gruntami Biura Zarządu W. wynika, iż "Przedmiotowa nieruchomość położona jest na gruntach przyległych od północy do oczyszczalni ścieków "[...]". Grunty te, uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] października 1999 r. zostały uznane jako rezerwa terenu dla kierunkowych potrzeb systemu kanalizacyjnego W., to jest dla potrzeb przyszłej rozbudowy systemu oczyszczalnia ścieków. Planuje się bowiem zlokalizowanie oczyszczalni ścieków "[...]" poprzez jej rozbudowę."
Z pisma Dyrektora Wydziału Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia 19 grudnia 2002 r., nr [...] wynika natomiast, iż omawiana nieruchomość znajduje się na terenie położonym w strefie [...] m, czyli w tzw. strefie ochronnej oczyszczalni, ustalonej w decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1973 r. Budowa Oczyszczalni Ścieków "[...]" została zakończona i przekazana protokolarnie do eksploatacji Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w dniu 14 stycznia 1991 r.
Z przedstawionych powyższej pism jednoznacznie, zdaniem organu wynika, iż nieruchomość będąca przedmiotem prowadzonego postępowania znajduje się w tzw. strefie ochronnej Oczyszczalni Ścieków "[...]", która stanowi integralną część terenu przeznaczonego pod funkcjonowanie oczyszczalni, co potwierdza zarówno decyzja z dnia [...] grudnia 1973 r., jak również Uchwała Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 1999 r. i w związku z powyższym jest niezbędna do prawidłowego działania oczyszczalni.
Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. i K. M. zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa:
- 1) ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuzasadnione rozszerzenie celu wywłaszczenia nie uwzględniającego zapisu aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 17 czerwca 1974 r.,
- 2) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska regulującej ustanowianie stref ochronnych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych,
- 3) powołanie wygasłego z mocy prawa Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. z 1992 r.,
- 4) wyroków NSA z dnia 20 lipca 1988 r. i z 21 października 1988 r. wydanych w sprawie ustanowienia stref ochronnych,
- 5) podanie nieprawdziwych danych dotyczących aktualnego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości oraz innych nieruchomości leżących w tzw. strefie ochronnej,
- 6) podanie nieprawdziwego argumentu, że sporna nieruchomość znajduje się w strefie planowanej rozbudowy oczyszczalni, wnosząc jednocześnie o jej uchylenie.
W uzasadnieniu podkreślono, że strefy ochronne tworzy Wojewoda w drodze rozporządzenia, a w przedmiotowej sprawie Wojewoda nie powołuje się na takie rozporządzenie. Cała nieruchomość wnioskowana o zwrot stanowi aktualnie niezagospodarowany las brzozowy (młodnik) i nie ma tam obiektów stanowiących zaplecze oczyszczalni ścieków. Sporna nieruchomość zgodnie z nieobowiązującym już planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego W. z 1992 r. znajduje się w strefie [...] na północny zachód od oczyszczalni "[...]" przy planowanej nowej ul. [...], natomiast rezerwa pod oczyszczalnię była przewidywana od strony wschodniej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, po. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszały prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przy czym oceny tej sąd dokonuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu biorąc pod uwagę cały materiał dokumentacyjny zebrany w toku postępowania administracyjnego znajdujący się w aktach sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Działając w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie są trafne, ponieważ rozstrzygniecie Wojewody [...] jest zgodne zarówno z przepisami prawa materialnego, jak również przepisami postępowania administracyjnego.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. odmawiającą zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 1874 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) w drodze umowy kupna – sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego. Należy zauważyć, ze co do zasady dopuszczalne jest orzekanie o zwrocie nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w powyższym trybie. Zgodnie z bowiem art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Kluczowym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie jest kwestia czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości wymienione w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Należało zatem dokonać oceny czy wnioskowana o zwrot nieruchomość może być uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przedmiotowej sprawie nie wydano takiej decyzji, lecz zawarto akty notarialne. Z zapisów dwóch aktów notarialnych (z dnia 17 czerwca 1974 r. i z dnia 30 września 1977 r.) wynika, że celem nabycia spornej nieruchomości była realizacja inwestycji zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1973 r. nr [...] wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej W. Inwestycją tą była budowa oczyszczalni ścieków wraz z obowiązującą strefą ochroną. Wprawdzie z obu aktów wynika, że grunty te objęte później wnioskiem o zwrot nabywa się pod budowę oczyszczalni ścieków, lecz w tych samych aktach powołuje się także decyzję lokalizacyjną nr [...], która dokładnie precyzuje cel nabycia tych gruntów. Dlatego za nietrafny należy uznać zarzut skargi, że z powyższych aktów wynika, iż nieruchomość została nabyta wyłącznie w celu budowy oczyszczalni ścieków, z wyłączeniem strefy ochronnej. Z treści decyzji lokalizacyjnej wynika wprost, że dotyczy ona zarówno budowy oczyszczalni ścieków jak i utworzenia stref ochronnych.
Wprawdzie należy zgodzić się ze skarżącym, że w materiale dokumentacyjnym sprawy brak jest mapy z zaznaczoną decyzją lokalizacyjną, która wprost określałaby teren objęty strefą ochronną i lokalizowała jednoznacznie w tej strefie nieruchomość - wnioskowaną o zwrot. Jednak z innych map znajdujących się w aktach sprawy analizowanych przez Sąd łącznie z mapą stanowiącą załącznik decyzji lokalizacyjnej nr [...], która określa literowo strefę ochronną dla pierwszego i drugiego etapu budowy oczyszczalni ścieków wynika niezbicie, że sporna nieruchomość znajduje się na terenie objętym tą decyzją.
Z akt sprawy wynika, że oczyszczalnia ścieków została wybudowana i jest to okoliczność niekwestionowana przez skarżących. Natomiast dla funkcjonowania takiego obiektu niezbędnym było ustanowienie stref ochronnych, co nastąpiło w decyzji lokalizacyjnej z 1973 r.
Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie podziela zarzutu skargi naruszenia przez organy administracyjne orzekające w sprawie art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 1985 r. – prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), które stanowi, że strefy ochronne powinny być ustanowione w drodze rozporządzenia Wojewody, ani też naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. – w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz. U. Nr 24, poz. 92), ponieważ przepisy te obowiązują obecnie, a zgodnie z zasadą lex retro non agit (prawo nie działa wstecz) nie mogą mieć zastosowania do decyzji wydawanych w latach siedemdziesiątych. Decyzja lokalizacyjna nr [...] wydana została w czasie kiedy obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z przepisów tej ustawy (art.
15) wynikało wprost, że nieruchomość objęta wnioskami o wywłaszczenie musiała mieścić się w granicach lokalizacji planowanej inwestycji wkreślonej na planie realizacyjnym dla inwestycji opracowywanym zgodnie z zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (MP. Nr 48, poz. 373). Zagadnienie lokalizacji inwestycji regulowały w okresie obowiązywania powyższej ustawy, oprócz zarządzenia z dnia 28 października 1969 r., także przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (art. 30 - 35, Dz. U. Nr 7, poz.
47) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. – w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz. 29). Przepisy regulujące zagadnienie lokalizacji szczegółowej były w okresie obowiązywania ustawy z 12 marca 1958 r. wielokrotnie zmieniane. Jednak plan realizacyjny powinien określać między innymi granicę terenu projektowanej inwestycji, a w razie ustalenia strefy ochronnej również granicę tej strefy.
Z kolei obowiązujące, w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej nr [...], rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz.
29) normowało sprawy związane z wyborem miejsca realizacji inwestycji budowlanych i dokonywania zmiany sposobu wykorzystania terenu, z ustaleniem stref ochronnych oraz sprawy zagospodarowania terenów objętych działalnością inwestycyjną. Stosownie do § 23 wymienionego rozporządzenia plan realizacyjny powinien zawierać:
"1) granice terenu projektowanej inwestycji, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie wyznaczające poszczególne zadania inwestycyjne, granice terenu przeznaczonego na urządzenie zaplecza technicznego inwestora i wykonawców,
- 2) granice strefy ochronnej, w razie obowiązku jej ustalenia...".
Wymagania dotyczące treści planu realizacyjnego dotyczyły stref ochronnych dla nowopowstających obiektów i zakładów, a nie odnosiły się do istniejących obiektów lub zakładów (§ 28 rozporządzenia). Ponadto zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 mara 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanowionych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem (Dz. U. Nr 15, poz. 66): "Decyzję dla poszczególnego zakładu lub kompleksu zakładów ustanawiającą strefę ochronną oraz ustalającą sposób jej zagospodarowania i okres, o którym mowa w § 3 ust. 3, wydaje – z uwzględnieniem ogólnych warunków lokalnych – organ miejscowego planowania przestrzennego, właściwy do ustalania lokalizacji szczegółowej zakładów na danym terenie, w porozumieniu z właściwym wojewódzkim (miasta wyłączonego z województwa) państwowym inspektorem sanitarnym i właściwym organem ochrony powietrza prezydium wojewódzkiej rady narodowej (rady narodowej miasta wyłączonego z województwa).
Zatem prawnie uzasadnione jest, że przed wydaniem decyzji o lokalizacji oczyszczalni ścieków takie uzgodnienia zostały poczynione, a strefy ochronne zostały ustanowione w decyzji o lokalizacji oczyszczalni ścieków. Powyższe uregulowania prawne obowiązujące w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. jednoznacznie pozwalają stwierdzić, że prawnie dopuszczalne, a wręcz obowiązkowe było ustalenie stref ochronnych dla budowanej oczyszczalni ścieków właśnie w decyzji lokalizacyjnej dotyczącej tej inwestycji. Z powyższego wynika, że podnoszony w skardze zarzut nie ustanowienia strefy ochronnej dla inwestycji i nieokreślenia jej granic jest bezzasadny.
Natomiast zarzuty dotyczące powoływania się organu w trakcie postępowania administracyjnego na wygasły Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W. z 1992 r., czy stwierdzenie, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość znajduje się w strefie planowanej rozbudowy istniejącej oczyszczalni są bezprzedmiotowe z tego powodu, że nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej przez Sąd sprawy.
Dlatego też uznać należy za prawidłowe stanowisko organów orzekających w sprawie, że cel inwestycji został zrealizowany, a nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot poprzednim właścicielom nie można uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.