Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2017 r. nr [...] o odmowie podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa Gminę [...] nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...] jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha, objętej wykazem hipotecznym [...].
Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego:
Deklaratoryjną decyzją z [...] czerwca 1997 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha, objętej wykazem hipotecznym [...]. Skomunalizowana wówczas nieruchomość pochodzi z dawnego majątku ziemskiego "[...]", stanowiącego byłą własność J.U.(poprzednika prawnego m.in. P.U. R.), który został przejęty na rzecz Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), dalej: "dekret PKWN".
Na wniosek P.U. R. wszczęte zostało przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, które postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nr [...] Minister z urzędu zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu prawomocnego zakończenia uruchomionego w 1992 r. przez H. U. przed Wojewodą [...] postępowania o stwierdzenie, że nieruchomości objęte m.in. [...] gm. kat. [...] nie podpadały po działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.
Pismem 28 sierpnia 2017 r. P. U. R. wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania nieważnościowego, kwestionując zasadność jego zawieszenia. Wywodziła mianowicie, iż kwestia podlegania przejęciu przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa (w przedmiocie czego zainicjowane zostało przez H.U. postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej -Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) stanowiła zagadnienie prejudycjalne w toku postępowania komunalizacyjnego i to wówczas, a nie obecnie, postępowanie to winno być zawieszone. Wydając zatem decyzję komunalizacyjną przed zakończeniem postępowania o podpadanie nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN organ rażąco naruszył prawo. Wnioskodawczyni odwoływała się przy tym do poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 1999 r. OPS 15/98, gdzie oceniając wzajemne relacje postępowania o zwrot nieruchomości oraz postępowania uwłaszczeniowego mającego za przedmiot tę nieruchomość, wywodzono, że w sytuacji wystąpienia przez poprzedniego właściciela (jego spadkobierców) o zwrot nieruchomości, postępowanie uwłaszczeniowe winno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] października 2017 r. utrzymanym w mocy własnym postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. odmówił podjęcia zawieszonego postanowieniem z [...] lipca 2017 r. postępowania, oceniając, że przyczyna która legła u podstaw jego zawieszenia nie ustała. Podtrzymywał jednocześnie stanowisko, że kwestia ustalenia w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przed Wojewodą [...], czy grunty majątku "[...]", w skład których wchodziły także nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, stanowi zagadnienie prejudycjalne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r. Kluczowym bowiem zagadnieniem przy ocenie jej legalności będzie to czy w odniesieniu do nieruchomości objętej komunalizacją spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), a w szczególności czy była ona w dacie [...] maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa.
Zważywszy zaś na to, że podstawą do uznania Skarbu Państwa za właściciela działek nr nr [...], [...] był art. 2 ust. 1 lit e. dekretu PKWN, wydanie deklaratoryjnej decyzji na zasadzie § 5 rozporządzenia wykonawczego do tego dekretu, stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod działanie ww. przepisu będzie mogło dopiero stanowić dowód pozwalający przyjąć, że do przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie doszło. Tym samym decyzja ta stanowić będzie dowód, że decyzja komunalizacyjna rażąco naruszyła art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...).
Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2017 r. P. U. R.wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w następstwie uznania przez organ, że rozstrzygnięcie sprawy z wniosku z [...] grudnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] zależy od treści rozstrzygnięć jakie zostanie wydane w sprawie o stwierdzenie niepodlegania nieruchomości, będącej przedmiotem ww. decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r., pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, podczas gdy treść rozstrzygnięć jakie zostanie wydane w ww. sprawie nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, które ma zostać wydane w postępowaniu wszczętym wnioskiem z [...] grudnia 2016 r. Tym samym w sprawie tej nie zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (lub na jakiejkolwiek innej podstawie).
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, gdzie powielano argumentację, która legła u podstaw żądania podjęcia zawieszonego postępowania, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] października 2017 r. Ewentualnie, w razie uznania przez sąd, że naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miało charakteru rażącego, uchylenia obydwu postanowień i w takim wypadku zobowiązania Ministra do rozpoznania jej wniosku z [...] grudnia 2016 r. najpóźniej w terminie 30 dni od doręczenia organowi wyroku uwzględniającego skargę.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawa Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest niezasadna.
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie podjęcia zawieszonego z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania, zainicjowanego wnioskiem P.U. R., o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] czerwca 1997 r., do czasu rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu, prowadzonym obecnie przed Wojewodą [...], czy nieruchomości położone w [...], gm. [...], stanowiące dawną własność J. U., w skład których wchodzą grunty objęte komunalizacją, podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że zainicjowane przez H. U. w 1992 r. przed Wojewodą [...] postępowanie, z powodu którego doszło do zawieszenia postępowania nadzorczego, nie zostało dotychczas zakończone ostateczną decyzją wydaną w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego do ww. dekretu z dnia 1 marca 1945 r. Okoliczności te, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, nie budzą również wątpliwości Sądu. Nie kwestionowaną również okolicznością jest, że skomunalizowane nieruchomości, wchodziły pierwotnie w skład przejętego na rzecz Państwa na cele reformy rolnej majątku ziemskiego J.U.
Skarżąca kwestionuje natomiast samą zasadność zawieszenia postępowania nieważnościowego z ww. przyczyn, o czym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekł postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nr [...], które to postanowienie, wobec jego niezaskarżenia, uzyskało walor ostateczności.
Godzi się zatem zwrócić uwagę, że podważaniu podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego służą co do zasady środki prawne kierowane przeciwko wydanemu w tym przedmiocie postanowieniu, a nie żądanie podjęcia zawieszonego postępowania. Zważywszy jednak na to, że organ administracji publicznej, stosowanie do art. 97 § 2 k.p.a., ma obowiązek podjąć postępowanie, gdy "ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie" przyjąć należy, że taki sam obowiązek ciąży na nim także wówczas, gdy w rzeczywistości powodów do zawieszenia nie było (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 czerwca 2012 r. II OSK 626/11, Lex nr 1252130; 19 marca 2009 r. II OSK 1375/08, Lex nr 529884). Stąd, w przypadku żądania podjęcia zawieszonego postępowania zgłoszonego przez stronę, mimo niekwestionowania przez nią w toku instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania, organ zobligowany jest do ponownego przeanalizowania uprzednio w tym zakresie zajętego stanowiska.
Takiej analizy na gruncie rozpoznawanej sprawy Minister dokonał, a sformułowaną przezeń ocenę co do zaistnienia w sprawie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącego przeszkodę do prowadzenia z wniosku skarżącej postępowania nieważnościowego, mającego za przedmiot decyzję komunalizacyjną Wojewody [...], Sąd podziela.
Wprawdzie pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w przywołanym przepisie rozumieć należy przede wszystkim sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, tj. sytuację, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Niemniej w orzecznictwie wyrażany jest także pogląd - w pełni podzielany przez Sąd orzekający w niniejszym składzie - zgodnie z którym zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania jest dopuszczalne także wtedy, gdy możemy mówić o bezpośrednim wpływie (zależności merytorycznej) rozstrzygnięcia prejudycjalnego na treść (kierunek) rozstrzygnięcia w sprawie głównej, chociaż nie musi on mieć charakteru formalnego w postaci proceduralnej niemożliwości wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. wyroki NSA z: 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 239/10, Lex nr 1264719; 24 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 593/10 Lex 1071287).
Zagadnienie wstępne może się więc łączyć - tak jak w rozpoznawanej sprawie – z okolicznością prowadzenia przed Wojewodą [...] w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN postępowania o ustalenie czy nieruchomości (wśród których znajdują się grunty objęte decyzją komunalizayjną) podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN. Rezultat owego postępowanie jest bowiem o tyle istotny dla oceny legalności decyzji Wojewody [...], że ewentualne ustalenie w nim, iż nieruchomości te nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej, będzie podważało także przynależny do nich tytuł prawno-rzeczowy Skarbu Państwa w dniu [...] maja 1990 r, który warunkował możliwość objęcia ich komunalizacją na zasadzie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Niezależnie jednak od powyższego, przede wszystkim będzie determinował ocenę legitymacji skarżącej jako podmiotu uprawnionego do skutecznego uruchomienie postępowania nadzorczego mającego za przedmiot decyzję Wojewody [...] i dokonania w nim merytorycznej oceny tej decyzji.
To wszak, o ile nie jest wszczynane z urzędu, może być uruchomione jedynie na wniosek strony (art.157 § 2 k.p.a.). Przypomnieć natomiast wypada, że stronami postępowania komunalizacyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są co do zasady: Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel komunalizowanego mienia oraz gmina, na rzecz której następuje przeniesienie jego własności. Inny podmiot może być w nim stroną jedynie wówczas, gdy wykaże, że skomunalizowane mienie na dzień [...] maja 1990 r. stanowiło jego własność. Analogiczny krąg podmiotów jest więc wyłącznie uprawniony do skutecznego inicjowania mających za przedmiot decyzje komunalizacyjne postępowań nadzwyczajnych, w tym postępowań o stwierdzenie ich nieważności.
Podtrzymując zatem pierwotną ocenę o zaistnieniu w sprawie zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – wbrew temu co wywodzi skarżąca - nie naruszył tego przepisu. Stąd sformułowany w tym względzie zarzut skargi, a także towarzysząca mu argumentacja o braku wpływu rozstrzygnięcia sprawy podlegania nieruchomości z dawnego majątku "[...]" pod działanie przepisów dekretu PKWN, na rozstrzygnięcie wydane w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], pozostają chybiony.
Skoro zatem przyczyna, która legła u podstaw zawieszenia postepowania nadzorczego faktycznie stanowi w nim zagadnienie wstępne, do rozstrzygnięcia którego umocowany ustawowo jest inny organ, a ten dotychczas owego zagadnienia w sposób ostateczny nie rozstrzygnął, to nie zachodziła sytuacja objęta hipotezą normy prawnej z art. 97 § 2 k.p.a., obligująca organ do podjęcia zawieszonego postępowania. Odmawiając w tych uwarunkowaniach jego podjęcia, Minister nie naruszył prawa, a wniesiona na wydane w tym przedmiocie postanowienie skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z zm.).
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu jeśli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie kończące postępowanie.