Uzasadnienie
Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju (dalej jako Minister), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], stwierdzającą, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1975 r., nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną działkę położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną na dzień przejęcia jako działka nr [...] o pow. [...] m2, wydana została z naruszeniem prawa.
Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.
Decyzją z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 15 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64.) orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Jako właściciele tej nieruchomości zostali wymienieni L. i A. W..
Pismem z [...] listopada 2018 r. I.G., M.L.[1], K.L. i M.L.[2] (następcy prawni byłych właścicieli działki nr [...]) wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 1975 r., w części dotyczącej przyznania odszkodowania za działkę nr [...].
W efekcie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] marca 2019 r. stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1975 r., nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną działkę położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną na dzień przejęcia jako działka nr [...] o pow. [...] m2, wydana została z naruszeniem prawa, jednak z uwagi na fakt, iż od jej doręczenia upłynęło dziesięć lat, nie stwierdza się jej nieważności.
Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M.L.[2] i I.G. złożyli od niego odwołanie.
Po jego rozpatrzeniu sprawy Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2020 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W jej uzasadnieniu organ wskazał na istotę postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. oraz wyjaśnił, że oceny legalności zakwestionowanej decyzji, dokonywał w aspekcie obowiązującej w dacie jej wydawania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Badał mianowicie czy spełnione zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Dokonując analizy art. 17 i 22 ustawy z 12 marca 1958 r. uznał, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] maja 1975 r. została zachowana procedura wymagana tymi przepisami. Wskazując zaś na art. 8 powołanej ustawy Minister zauważył, że podstawą obliczenia przez biegłego wysokości odszkodowania za grunt była ustawa wywłaszczeniowa z 12 marca 1958 r oraz zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlagające wywłaszczeniu.
W niniejszej sprawie przy ustaleniu odszkodowania za przedmiotowa nieruchomość przyjęto stawkę właściwą dla gruntów położonych w strefie śródmiejskiej miasta [...] tj. [...] zł za 1 m2 gruntu. Zatem odszkodowanie za działkę podlegającą wywłaszczeniu powinno wynieść [...] zł ([...] m2 x [...] zł) i taka też kwota została przyznana za wywłaszczoną działkę kwestionowaną decyzją. Jednak powyższa decyzja została skierowana do L.W., który w dniu wydania kwestionowanej decyzji nie posiadał jakichkolwiek praw rzeczowych do przedmiotowego gruntu. Z akt sprawy wynika bowiem (z aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1975 r. nr [...]), że właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli A.W. i jego żoną M.W., co oznacza, że stroną postępowania oprócz A.W. powinna być M.W., nie zaś L.W..
Tym samym organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r. jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Od doręczenia decyzji z dnia [...] maja 1975 r. upłynęło prawie 45 lat, a zatem stwierdzenie wady określonej w art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. nie mogłoby skutkować stwierdzeniem wady nieważności z uwagi na upływ terminu, określonego w art. 156 § 2 k.p.a.
Konkludując zaś stwierdził, że w trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono by badane rozstrzygnięcia w jej zaskarżonej części naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I.G., M.L.[2], K.L. i M.L.[1] zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
- 1) art. 7 w zw. z. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, tj. zarzutu rażącego naruszenia art. 23 ust.1 w zw. z art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz.
- 64. dalej ustawa wywłaszczeniowa) poprzez zaniechanie oceny czy przyznanie odszkodowania za działkę nr [...] m.in. na rzecz osoby, która nie była jej właścicielem stanowiło rażące naruszenie prawa,
- 2) art. 156 § 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 156 § 2 poprzez ustalenie jedynie, że decyzja [...] została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie i w związku z tym niemożliwe było orzeczenie jej nieważności, podczas gdy decyzja ta w rzeczywistości naruszała także rażąco przepisy prawa materialnego: art. 23 ust. 1 w zw. z art. 24 ustawy wywłaszczeniowej, w związku z czym organ zobowiązany był stwierdzić jej nieważność w zakresie odszkodowania, zgodnie z wnioskiem skarżących,
- 3) art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ II instancji arbitralnego rozstrzygnięcia Wojewody [...], pomimo ukształtowanej praktyki organu odzwierciedlonej w licznych decyzjach, w tym decyzji [...] z dnia [...] listopada 2017 r. wydanych w tym samym stanie faktycznym i prawnym co w przedmiotowej sprawie, co doprowadzi do podważania zaufania obywatela do działania państwa poprzez brak wskazania zasadności odmiennego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do innych, w których stwierdzono, iż wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wobec innych niż właściciele nieruchomości stron postępowania – rażąco narusza art. 23 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 24 ustawy wywłaszczeniowej i stanowi przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
- 4) art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 107 §1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji pomimo nieodniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu, sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny z pominięciem głównego zagadnienia tj. w zakresie ustalenia odszkodowania decyzja Prezydenta Miasta [...] nie naruszała w sposób rażący art. 23 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 24 ustawy wywłaszczeniowej,
- 5) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji z naruszeniem prawa podczas gdy w przypadku zaistnienia zbiegu jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1,3,4,7 z jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2,5,6, należało orzec nieważność decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo uzasadnili wskazane wyżej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy uznał, że nie narusza ona prawa, natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Ocenę Ministra skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Rozwoju toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] oznaczonej na dzień przejęcia jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Na wstępie zatem wyjaśnić należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa.
Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej decyzji.
Przechodząc następnie do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.). W tej sytuacji istotnym zagadnieniem było to, czy w kwestionowanej decyzji odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z przepisami tej ustawy. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1975 r. jako rażące naruszenie prawa wskazywali naruszenie art. 23 ust. 1 w zw. z art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1975 r., gdyż kwestionowana decyzja jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania wskazywała L.W., który nie był właścicielem wywłaszczanej nieruchomości. Zdaniem skarżących jest to przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, natomiast organ uznał tę okoliczność jako przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji wystąpiła konieczność zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Ta kwestia stanowi istotę sporu w rozpoznawanej sprawę.
Za akt sprawy w bezspornie wynika, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji L.W. nie miał żadnych prawa rzeczowych do wywłaszczanej nieruchomości. Z aktu własności ziemi z dnia z [...] marca 1975 r. nr [...] wynika że właścicielami działki nr [...] byli A.W. i jego żona M.W.. To oni powinni być zatem stronami postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją z 1975 r., a nie L.W.. Podkreślenia wymaga, że jak zasadnie podnosi się w doktrynie, z zaistnieniem okoliczności przewidzianych w przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy decyzja została skierowana do kogoś innego, niż do strony postępowania. Przesłanka ta stanowi wadliwość decyzji administracyjnej, polegającą na rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle przepisów prawa materialnego nie ma interesu prawnego w danej sprawie administracyjnej - tak: J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź - Zielona Góra 1997, s. 112. Z zaistnieniem okoliczności przewidzianych w przesłance określonej w art. 156 §1 pkt 4 k.p.a., mamy do czynienia w sytuacji, gdy decyzja powinna być skierowana do kogoś innego, a kto inny został przez organ administracyjny wskazany jako jej adresat wskutek: błędu, niedopatrzenia, wadliwej ewidencji, czy też przestarzałych danych z rejestru.
Osoba ta nie była więc stroną w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., a tylko jako strona została potraktowana. Z taka sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przesłanka nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczy bowiem przypadku, gdy decyzja administracyjna została skierowana do "osoby niebędącej stroną". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zakres zastosowania tej przesłanki odnosić należy do sytuacji nieprawidłowego określenia adresata rozstrzygnięcia. Chodzi w tym przypadku o wadliwe ustalenie praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. II OSK 1347/10, wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1324/09; wyrok z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 1931/06; wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 400/06, wszystkie orzeczenie publikowane w CBOSA).
Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko należy uznać, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, że właśnie z sytuacją określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia, albowiem wadliwie L.W. został potraktowany jako strona postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z [...] maja 1975 r., a w rzeczywistości taką stroną nie był.
W ocenie sądu orzekającego, prawidłowe uznanie przez organy nadzory, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 kpa wyklucza jednoczesne uznanie, że wystąpiła także przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 tj. rażące naruszenie prawa. Określenie w art. 156 § 2 k.p.a. przypadków w odniesieniu do konkretnych przesłanek nieważności decyzji ujętych w art. 156 § 1 Kodeksu, co do których występuje przedawnienie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 K.p.a. – "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne"), nakazuje uznać, że przyjęcie oznaczonej wadliwość decyzji administracyjnej wyklucza jednoczesne ustalenie jej wadliwości występującej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro m.in. dla przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawodawca przewidział w art. 156 § 2 k.p.a. 10-letni okres przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, istotnym zagadnieniem jest prawidłowe kwantyfikowanie podstawy orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji.
Dlatego tak istotne znaczenie ma prawidłowe wskazywanie przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, gdyż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. mają charakter rozłączny (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1127/17). Ustawodawca w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia sankcję nieważności za angażowanie do postępowania i w następstwie dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków, jednostki, która nie spełnia przesłanek przyznania w sprawie statusu strony i jest to przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie". Skoro zaś wskazana przez organ odwoławczy wada wypełnia dyspozycję art. 156 §1 pkt 4 k.p.a, a nie w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to w konsekwencji dawało organowi podstawy do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a.
Zgodnie z obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. § 2 art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka powinna być zgodna z prawem, tylko taka bowiem może być uznana za odpowiadającą zasadzie pewności prawa i być źródłem uzasadnionych oczekiwań. Jak podkreślił TK w wyroku z 6 września 2001 r., P3/01, OTK 2001/6, poz. 163, "utrwalona praktyka sądowa dotycząca interpretacji przepisów prawnych, zwłaszcza gdy jest ona dość jednoznaczna, wskazuje na treść stosowanego prawa, a więc na wolę ustawodawcy, choćby teoretycznie istniała możliwość innej wykładni".
Praktyka taka powinna być zgodna z orzecznictwem sądowym, które ma również charakter utrwalonej praktyki orzeczniczej. Występujące rozbieżności w orzecznictwie sądowym i kształtowanie się w ślad za nimi rozbieżnej praktyki organów administracji publicznej uniemożliwiają jej kwalifikację jako utrwalonej. Skarżący powołują się na tę zasadę, wskazując jedną decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., w której miał on stwierdzić, że w takich samych okolicznościach jak przedmiotowa spraw, wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wobec innych niż właściciele nieruchomości stron postępowania – rażąco narusza art. 23 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 24 ustawy wywłaszczeniowej i stanowi przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Twierdzenia skarżących w tym zakresie są bardzo ogólne, wiec trudno się do nich odnieść. Jednak wskazanie jednego przykładu takiego stanowiska, nie można uznać za "utrwalona praktykę" w rozumieniu art. 8 § 2 k.p.a., bo jak wskazano wyżej, takie przypadki w orzecznictwie są traktowane w większości jako wada określona w art. 156 § 2 pkt 4 k.p.a., a nie 156 § 2 pkt 2 k.p.a. Gdyby zatem nawet taka pojedyncza sytuacja miała miejsce, to stanowiłoby to przykład rozbieżności w orzecznictwie. Nie można zatem mówić o naruszeniu przez organy art. 8 § 2 k.p.a.
Podobnie bezskuteczny jest zarzut naruszenia art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 §1 pkt 6 i §3 k.p.a. jakoby Minister Rozwoju nie odniósł się do zarzutów odwołania. Tymczasem lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na dokonanie wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, natomiast fakt nieprzypisania konkretnej argumentacji do konkretnego zarzutu nie stanowi o tym, że organ stanowisko strony zignorował. Obowiązek skonstruowania uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wymaga w szczególności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Te wymagania uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia. Wskazano w nim bowiem zastosowane przepisy oraz istotne z punktu widzenia okoliczności sprawy.
Natomiast z pewnością uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera zaakceptowania stanowiska postulowanego przez strony. To jednak nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla przyjęcia naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.
Reasumując, w świetle powyższego, należało stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1975 r. jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak z powodu przedawnienia (upłynęło blisko 46 lat od jej doręczenia) nie można stwierdzić jej nieważności (art. 156 § 2 k.p.a.). Zaskarżone rozstrzygniecie jest zatem prawidłowe, a zarzuty skargi należy uznać za niezasadne.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.