Uzasadnienie
M. M. wniósł w dniu 19.08.2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu [...] W. nr [...] z dnia [...].07.2008 r. Skarga została wniesiona za pośrednictwem Urzędu W. - [...] i była poprzedzona "wezwaniem do usunięcia naruszeń" - jak to ujęto w wezwaniu - "dotyczących" zaskarżonej uchwały, złożonym w dniu 19.06.2009 r. Wezwanie, jak i skarga, powołują się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Zaskarżona uchwała w § 1 w pkt 1 wyraża zgodę na wypowiedzenie przez Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] W. umowy najmu lokalu użytkowego o pow. [...] m2 usytuowanego w budynku przy ul. [...] w W., którego najemcą jest skarżący, z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia. W pkt 2 § 1 wyraża zaś "zgodę na obciążenie użytkownika po ustaniu umowy najmu odszkodowaniem z tytułu bezumownego korzystania z lokalu kwotą w wysokości [...] zł/m2 brutto za całą powierzchnię lokalu, ulegającą co kwartał zwiększeniu o kwotę [...] zł/m2 do czasu uzyskania stawki [...] zł/m2 brutto za całą powierzchnię lokalu". W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Dyrektorowi ZGN, zaś nadzór członkowi Zarządu [...]. Jak wynika z petitum skargi i jej uzasadnienia właściwym przedmiotem zaskarżenia jest § 1 pkt 2 uchwały dotyczący ustalenia stawki odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania z lokalu.
Zarzuty w stosunku do tak określonego zakresu zaskarżenia uchwały obejmują naruszenie wszystkich przepisów wskazanych jako podstawa jej wydania, tj.:
* art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15.03.2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 zezm.),
* § 12 (w skardze powołanego jako art.
- 12) ust. 1 pkt 3 statutu [...],
* § 18 (w skardze jako art.
- 18) pkt 1 Zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z [...].01.2005 r. w sprawie określenia trybu i czynności związanych z oddawaniem w najem lub dzierżawę lokali użytkowych (...).
Ogólnie mówiąc skarżący twierdzi, że żaden z powołanych przepisów nie daje podstawy do określenia przez Zarząd [...] stawki odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu. Ponadto skarżący zarzuca uchwale naruszenie art. 5 K.c.
Odpowiedź na skargę udzielona w imieniu W. wnosi o odrzucenie skargi, jako że przedmiot uchwały nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej, lub alternatywnie o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu co najmniej z dwóch powodów. W pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy jest ona dopuszczalna ze względu na zakres właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu [...] W., wydana w indywidualnej sprawie dotyczącej stosunku najmu lokalu użytkowego będącego własnością gminy i skutków związanych z wypowiedzeniem najmu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż prawo miejscowe (którym niewątpliwie zaskarżona uchwała nie jest), objęte są kontrolą działalności administracji publicznej sprawowaną przez sądy administracyjne, o ile podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. Dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie uzależniona jest zatem od oceny, czy zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Na tak postawione zagadnienie, w ocenie sądu należy udzielić odpowiedzi negatywnej.
W przeszłości w orzecznictwie Sądu Najwyższego wypowiedziany został pogląd, zgodnie z którym "uchwała rady gminy ustanawiająca wysokość podstawowych stawek czynszu w komunalnych lokalach użytkowych, podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 23 marca 1990 r. o zmianie ustawy Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 32, poz. 190) może być - w zależności od swej podstawy prawnej, treści, sposobu w jakim została podjęta i innych okoliczności - bądź dyrektywą o kierunkach działania zarządu gminy w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) bądź aktem generalnym z zakresu administracji publicznej stosownie do art. 101 ust. 1 tej ustawy" (por. wyrok SN z 11.01.1995 r. III ARN 76/94, OSNP 1995/11/128). Zacytowany pogląd Sądu Najwyższego, pomimo nieco odmiennego przedmiotu rozstrzygania, może być jednak punktem odniesienia w niniejszej sprawie, co do kierunków możliwej klasyfikacji treści zaskarżonej uchwały.
Zauważyć w tym kontekście należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem generalnym, a indywidualnym. Ponadto, analizując jej treść i okoliczności podjęcia sąd doszedł do wniosku, że w istocie zawiera ona dyrektywy, czy też wytyczne co do kierunków działania, pochodzące od Zarządu [...], do którego zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ustroju m. st. Warszawy należy utrzymywanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, i skierowane do podległej jednostki bezpośrednio zarządzającej zasobami lokalowymi (ZGN). Sąd przyjął więc, że jest to akt kierownictwa wewnętrznego, gdyż owe dyrektywy co do postępowania z najemcą nie mają władczego charakteru (dotyczą wyłącznie stosunku cywilnego), nie są skierowane bezpośrednio "na zewnątrz", i co najważniejsze przedmiotem ich nie jest dystrybucja żadnych dóbr publicznych, która mogłaby pozostawać poza kontrolą sądu. Inaczej sprawę należałoby oceniać, gdyby np. uchwała dotyczyła wyboru podmiotu, z którym gmina powinna zawrzeć umowę najmu lokalu użytkowego, gdyż wówczas, mimo cywilnego charakteru samej umowy, akt wyboru najemcy mienia publicznego pozostawałby poza kontrolą sądu powszechnego i mógłby, poprzez swoją arbitralność, naruszać interes prawny lub uprawnienie innych osób (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Tymczasem w niniejszej sprawie zarówno zasadność wypowiedzenia najmu dokonana zgodnie z dyrektywą uchwały, jak i ewentualne konsekwencje tego wypowiedzenia, w tym wysokość odszkodowania należnego gminie za bezumowne korzystanie z lokalu przez dotychczasowego najemcę, mogą być w całości poddane ocenie sądu cywilnego. Słusznie zatem podniesione zostało w odpowiedzi na skargę, że istnienie innych procedur, gwarantujących skuteczną ochronę interesów skarżącego przed sądem powszechnym, ma wpływ na dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. "Odrzucenie skargi z wymienionego powodu [braku właściwości sądu administracyjnego] nastąpi także wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. - komentarz do art. 58).
Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że brak w uchwale cech aktu generalnego, a także jej wewnętrzny charakter, o cechach dyrektywy kierowniczej, której wdrożenie wywołało skutki dla skarżącego w całości podlegające ocenie sądu powszechnego w ramach rozpatrywanego stosunku cywilnego - powodują, że zaskarżonej uchwały nie można uznać za podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwała w zaskarżonej części nie zawiera w sobie bowiem żadnego elementu, który pozostawałby poza kognicją sądu powszechnego, i dla którego niezbędna byłaby kontrola sądu administracyjnego, tak aby strona miała zapewnione w swojej sprawie konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P.). W niniejszej sprawie konstytucyjne prawo do sądu może być w całości zrealizowane przed sądem cywilnym, który w żaden sposób nie będzie związany stawką ewentualnego odszkodowania wynikającą z kwestionowanej uchwały i będzie je mógł określić na podstawie stosownych przepisów kodeksu cywilnego.
Nawet gdyby przyjąć odmienną ocenę charakteru zaskarżonej uchwały i uznać, że została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej - do czego sąd nie znajduje argumentów - to skarga została wniesiona z przekroczeniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a., co skutkuje jej odrzuceniem (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). "Do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. (...) Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi.
Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 27.01.2009 r. OSK 51/09, LEX nr 515664). Takie też stanowisko zostało zaprezentowane i przekonywująco uzasadnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r., z. 3, poz. 60). W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione w dniu 19.06.2009 r., a skarga do WSA (przy braku odpowiedzi na wezwanie ze strony organu) w dniu 19.08.2009 r., czyli w 61 dniu od wezwania.
W tej sytuacji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.