Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] stwierdzające nieważność postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] marca 2015 r., nr [...].
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Finansów wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w zakresie działek nr [...] i nr [...] (dawniej oznaczonej jako ul. [...] (uprzednio [...] w granicach nieruchomości [...] i [...]), ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65).
W dniu 9 stycznia 2015 r. A. M., działając jako likwidator spółki [...] spółki komandytowej [...] z siedzibą w [...] (zwanej w dalszej części uzasadnienia spółką [...]), wniósł m.in. o dopuszczenie spółki [...] do udziału w powyższym postępowaniu w charakterze strony.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., [...] Minister Finansów - na podstawie art. 123 § 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a."- odmówił spółce [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu organ wskazał, iż niesporna w sprawie jest okoliczność, że prawa oraz roszczenia jakie przysługiwały spółce [...] do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem zostały przeniesione na inny podmiot, tj. M. M. Zatem, wnioskodawca spółka [...] nie posiada żadnych praw ani roszczeń do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, a tym samym nie istnieje po jej stronie interes prawny lub obowiązek, które są warunkiem koniecznym do uznania jej za stronę postępowania. W pouczeniu postanowienia organ wskazał, że niniejsze postanowienie jest ostateczne i nie podlega zaskarżeniu.
Wnioskiem z dnia 16 marca 2015 r. A. M., likwidator spółki [...], wniósł o usunięcie naruszenia prawa poprzez zmianę postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. i dopuszczenia spółki [...] do udziału w postępowaniu.
Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] - na postawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a. -stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] marca 2015 r.
W dniu 4 maja 2015 r. wpłynął do organu wniosek A. M., likwidatora spółki [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Likwidator wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz dopuszczenie likwidatora spółki [...] do udziału w postępowaniu.
Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r., stwierdzające nieważność postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że dopuszczenie do toczącego się postępowania administracyjnego nie wymaga wydania decyzji ani postanowienia. Ustalenie czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Dopiero orzeczenie kończące sprawę ma walor aktu wywołującego skutki w sferze prawnej podmiotów będących stronami postępowania. W przypadku gdy strona wywodząca swoją legitymację procesową do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym zostanie w nim pominięta, może dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w tym postępowaniu w trybach nadzwyczajnych.
Spółka [...], reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. [...] oraz r.pr. [...], w dniu 29 lipca 2015 r., złożyła skargę na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 123 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 8, 10, 12 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Szczegółowe stanowisko, na poparcie podniesionych zarzutów, strona skarżąca przedstawiła w obszernym uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r.
Pismem z dnia 5 listopada 2015 r. spółka [...] uzupełniła stanowisko w sprawie.
Na rozprawie, w dniu 26 stycznia 2016 r., uczestnik postępowania Prokurator [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych.
Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., na postawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., stwierdził nieważność swojego postanowienia z dnia [...] marca 2015 r., w którym odmówił spółce [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Ministra Finansów zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu (konsekwentnie prezentowane w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym) co do tego, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną postępowania. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści art. 28 k.p.a. nie można jednak wyprowadzić zobowiązania organu administracji do wydawania postanowień o dopuszczeniu (albo o odmowie dopuszczenia) do udziału w charakterze strony postępowania administracyjnego danego podmiotu. Dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony w formie postanowienia możliwe jest jedynie w odniesieniu do organizacji społecznych na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Tym samym, organ administracji nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu, a więc odmowa bądź dopuszczenie podmiotu niebędącego organizacją społeczną do postępowania nie wymaga procesowej formy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 60/08). Ustalenie zaś, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 k.p.a.).
Jednakże, skoro początkowo w przedmiotowej sprawie Minister Finansów - na podstawie art. 123 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. zajął stanowisko w formie procesowej (albowiem odmówił spółce [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony), rolą organu nadzorczego była w pierwszej kolejności ocena dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego, w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w odniesieniu do tego postanowienia. Podkreślić bowiem należy, że zakresem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, o którym mowa art. 156 k.p.a. objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 k.p.a. wyłącznie postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 k.p.a., tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do jego wniesienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1196/13 - orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przedmiotowej sprawie postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2015 r. nie jest jednak postanowieniem, na które służy zażalenie (o czym zresztą sam pouczył organ wnioskodawcę), ponieważ zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienia wydane w toku postępowania, gdy kodeks tak stanowi. Żaden z przepisów k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na tego typu postanowienie. Nie jest to również postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a.
W konsekwencji, wydanie przez Ministra Finansów postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi, w ocenie Sądu, rażące naruszenia prawa, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji, postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. obarczone tą wadą oraz postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymujące je w mocy podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania zawartych w punkcie 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania złożył się wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz koszt zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącej będącym radcą prawnym w wysokości 240 zł, a to zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).