Uzasadnienie
Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..], po rozpatrzeniu odwołania F. i B. S. oraz Dyrektora Agencji [..] Oddziału Terenowego w W. od decyzji Starosty [..] w części orzekającej o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [..] uchylił decyzję w zaskarżonej części i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [..] listopada 2008 r. nr [..] Starosta [..] orzekł o umorzeniu postępowania w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..] oraz o odpłatnym przekształceniu działek nr: [..].
W wyniku odwołania złożonego przez Agencję [..] Oddział Terenowy w W. oraz F. i B. S. organ odwoławczy wskazał, że w dniu 29 lutego 2000 r. współużytkownicy wieczyści złożyli do Starostwa Powiatowego w L. wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w miejscowości [..], gmina [..], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] o pow. [..] ha. Decyzją z dnia [..] grudnia 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. zatwierdził projekt podziału działki nr [.] na następujące: od nr [..] do nr [..]. W wyniku dokonanego podziału działka nr [..] został przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej, działka nr [..] została wydzielona jako droga, z kolei prawo użytkowania wieczystego do działek nr [..] zostało zbyte na rzecz osób trzecich. Decyzją z dnia [..] listopada 2008 roku S. L. orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności szeregu działek za kwotę [..] zł. Podstawą do wyliczenia i ustalenia należności z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności był operat szacunkowy sporządzony w dniu [..] października 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Nieważność operatu szacunkowego na dzień orzekania przez organ II instancji stanowi naruszenia art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Organ odwoławczy nie zgodził się natomiast z zarzutami zawartymi w odwołaniu współużytkowników wieczystych, iż błędnie wyliczono należność z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawa własności tj. nie zastosowano w sprawie art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że w okresie dwóch lat przez złożeniem wniosku o przekształcenie (od dnia 29 lutego 1998 r. do 29 lutego 2000 r.) nie dokonano aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w trybie art. 77 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z art. 4 ust. 14 ustawy o przekształceniu do wlewów osiąganych z tytułu opłat stosuje się przepis art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem uprawnienie starostwa powiatowego ogranicza się do potracenia [..] środków uzyskanych przez Skarb Państwa z tytułu przekształcenia.
Na decyzję Wojewody [..] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli F. i B. S. W uzasadnieniu wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ich odwołania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem zapisu art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skargę należy uznać za bezzasadną.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Dlatego nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżących zawarty w skardze, a dotyczący "uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odwołania od decyzji nr [..] z dnia [..] listopada 2008 r.", skora decyzji Starosty [..] została uchylona w zaskarżonej części. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował ten przepis uznając, że należy sporządzić nowy operat szacunkowy niezbędny do ustalenia odszkodowania za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, gdyż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty [..] z dnia [..] października 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. utracił ważność. Jak bowiem wynika z treści art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154. Natomiast, zgodnie z treścią ust. 4 tego artykułu, po upływnie tego okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co następuje przez umieszczenie przez tego rzeczoznawcę stosownej klauzuli na operacie. W związku z powyższymi okolicznościami zaszła konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co z kolei wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części.
Podkreślić należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997 Nr 1, poz.35) "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji." Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 1992 r. II SA 49/92 (niepubl.), w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck, Wydanie 10 z 2009 r. – komentarz do art. 138)..W rozpatrywanej sprawie problem stanowi ocena, czy stwierdzona przez organ odwoławczy konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadniała w rozpatrywanej sprawie zastosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa. Nie budzi wątpliwości, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że do określenia aktualnej wartości przejmowanej nieruchomości konieczna jest nowa, aktualna analiza rynku nieruchomości i nowe obliczenia. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, ma znaczenie kluczowe do organów orzekających i dla stron postępowania.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących, dotyczącego nie zastosowania przez organ art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku to zdaniem sadu nie można ich uznać za słuszne.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 zd. 1 powołanej ustawy osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest zobowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, którą ustala się w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy).
Do ustalenia powyższej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), Natomiast art. 13 ust. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. określa, że jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji.
Taka sytuacja nie miała miejsca w przypadku skarżących. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego został złożony 29 lutego 2000 r. W okresie 2 lat przed tą datą nie był sporządzany operat dla celów aktualizacja opłaty rocznej. Dlatego nie może być w przypadku skarżących zastosowane rozwiązanie określone w art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku. Przepis ten ma na celu ekonomię oraz szybkość prowadzonego postępowania. Nie może być jednak –zdaniem sądu- rozumiany w ten sposób., że w przypadku braku aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, nie ma również podstaw do sporządzania operatu szacunkowego. Decyzja o przekształceniu ma skutek konstytutywny i dlatego wartość nieruchomości oraz wartość prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie stanu na dzień wydania decyzji o przekształceniu prawa. Jedynie wyjątek określony w art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. pozwala na przyjęcie wartości prawa użytkowania wieczystego wg innej daty. Dotyczy to jednak ściśle określonych sytuacji, a w przypadku skarżących nie miała taka miejsca.
Nie znajdując zatem podstaw do uznania skargi za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.