Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: organ/SKO/Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania S. Ś. (dalej jako: skarżąca) reprezentowanej przez opiekuna prawnego J. D., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłku celowego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z dnia 28 października 2016 r. J. D. w imieniu skarżącej wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie pomocy finansowej na zwrot za zakupione lekarstwa i środki pielęgnacyjne w październiku 2016 r., przedstawiając faktury na łączną kwotę [...] zł.
Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. przyznał skarżącej zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do poniesionych kosztów leczenia i środków pielęgnacyjnych w październiku 2016 r. na miesiąc listopad w wysokości [...] zł.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją odwołanie w imieniu skarżącej złożył J. D., podnosząc, że nie występował o dofinansowanie do zakupu materiałów medycznych dla chorej na miesiąc listopad 2016 r., lecz żądał zwrotu pełnej kwoty wydanej na zakupione lekarstwa i środki pielęgnacyjne dla chorej w październiku 2016 r. W jego ocenie, zasiłki celowe do jakich należy zwrot za zakupione artykuły medyczne mają uzupełniać środki własne chorej tj. zasiłek stały [...] zł miesięcznie, a nie je zmniejszać o nie zwróconą kwotę [...] zł za zakup tych środków. Zażądał, zwrotu niezwróconej w października 2016 r. kwoty [...] zł za zakupione dla chorej artykuły medyczne.
W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO utrzymało w mocy decyzję organu
I instancji i wyjaśniło, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), dalej jako "uops", prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł (kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej);
- 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514 zł (kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie);
- 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2 - 15 uops lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. SKO wskazało, że możliwość udzielenia pomocy powstaje dopiero wtedy, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej, osoby w rodzinie i rodziny osiąga poziom określony w treści powołanego wyżej art. 8 ust. 1 ustawy, przy uwzględnieniu treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058). Kolegium wyjaśniło również, że w świetle art. 39 ust. 2 uops zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Kolegium na podstawie wywiadu środowiskowego ustaliło, że skarżąca mieszka z J. D., ale jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu przepisów uops. Ma ona orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, jest osobą leżącą, wymagającą pomocy drugiej osoby w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. Jej dochód został ustalony na [...] zł miesięcznie (na który składa się zasiłek stały – [...] zł miesięcznie i zasiłek pielęgnacyjny – [...] zł) i nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, warunkującego przyznanie pomocy. SKO podało, że skarżąca spełnia kryteria ustawowe do objęcia bezzwrotną pomocą w formie zasiłku celowego; co jednak nie oznacza, że takie wsparcie musi otrzymać w wysokości żądanej, bądź oczekiwanej. O możliwościach przyznania pomocy społecznej decydują nie tylko potrzeby skarżącej i cel pomocy, ale również możliwości finansowe OPS i potrzeby innych osób objętych pomocą.
Kolegium podkreśliło, że przyznanie zasiłku w wysokości określonej zaskarżoną decyzją uzasadniają ograniczone środki finansowe, natomiast do wyznaczników przyznawania świadczeń, w tym przedmiotowego zasiłku należą, z jednej strony - potrzeby wykazane przez osobę ubiegającą się o pomoc, a z drugiej strony faktyczne możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej w zakresie zabezpieczenia tych potrzeb. Organ wskazał, iż w 2016 r. MOPS w [...] dysponował na zasiłki celowe kwotą około 170.400 zł, a o pomoc zgłasza się około 1620 osób, których potrzeby zaspokajane są poprzez przyznanie zasiłku celowego. Średnia wysokość zasiłku wynosi ok. 105 zł.
Kolegium wyjaśniło, że skarżąca jest objęta stałą znaczną pomocą, która przewyższa średnią pomoc, jakiej zwykle udziela OPS.
W ocenie Kolegium, okoliczność, że przyznany skarżącej zasiłek celowy w wysokości [...] zł nie jest dla niej satysfakcjonujący, nie może rzutować sam w sobie na ocenę legalności podjętego rozstrzygnięcia. Wyjaśniło, że możliwości finansowe ośrodka pomocy nie pozwalają na przyznanie świadczeń w wysokości, w jakiej byłoby to konieczne dla zaspokojenia potrzeb w kwocie żądanej lub oczekiwanej.
Kolegium podniosło, że sytuacja materialna skarżącej jest trudna i wymaga wsparcia ze strony organu pomocy społecznej, dlatego jest ona stałym beneficjentem świadczeń pomocowych. Skarżąca korzysta z różnych form i typów pomocy regulowanych przepisami uops. Kolegium stwierdziło zatem, że organ I instancji nie pozostawił skarżącej bez pomocy, natomiast uwzględnił ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje ośrodek pomocowy, które muszą być rozdysponowane w taki sposób, by nie pozbawiać pomocy osób nie mających żadnych środków utrzymania.
Wg Kolegium organ I instancji szczegółowo przedstawił motywy rozstrzygnięcia a trudna sytuacja finansowa i zdrowotna skarżącej nie mogła stanowić wyłącznego kryterium uwzględnianego przy rozstrzyganiu sprawy.
Na decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca reprezentowana przez opiekuna prawnego J. D. W treści skargi opisano bardzo trudną sytuację życiową i materialną skarżącej i podniesiono, że nie doszło do rzetelnego rozpatrzenia jej odwołania. Wskazano też na potrzeby związane z utrzymaniem i leczeniem skarżącej. Opiekun prawny podniósł, że nie może być obciążany kosztami jej utrzymania ze swojego majątku. Zarzucił, że brak zwrotu pełnej kwoty za leki skutkuje koniecznością pokrycia różnicy ze środków skarżącej, tj. z zasiłku stałego, co pozbawi ją środków własnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] przyznającą skarżącej zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do poniesionych kosztów leczenia i środków pielęgnacyjnych na listopad 2016r. w wysokości [...] zł.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy uops.
W myśl art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 uops, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, przez wspieranie tych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna zapobiegać trudnym sytuacjom życiowym przez działania mające na celu usamodzielnienie życiowe osób i rodzin oraz ich integrację ze środowiskiem. Przepisy te wyrażają zasadę subsydiarności pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 uops w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, a zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust 2.).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca bez wątpienia spełnia wszystkie sformułowane w przepisach uops kryteria do przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego. Zarówno dochód skarżącej mieści się w ustawowym kryterium, jak też bardzo trudna sytuacja, w której się ona znalazła, przemawia za udzieleniem pomocy.
W niniejszej sprawie kluczową kwestią dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu stanowi stwierdzenie, czy przekroczone zostały granice uznania administracyjnego. Wskazać bowiem należy, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego pozostaje w gestii organu, co oznacza, że organ, pomimo spełnienia określonych w ustawie warunków przez stronę, może z uwagi na inne okoliczności sprawy zdecydować o odmowie przyznania pomocy w danym konkretnym przypadku.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009 r., I OSK 1457/08 (dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano, że w związku z uznaniowym charakterem decyzji w przedmiocie zasiłku celowego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności działań organu administracji publicznej z prawem. Nie mogą one zatem badać samego uznania administracyjnego, ale jedynie to, czy organy orzekające w ogóle mogły działać w ramach uznania administracyjnego i czy granic takich nie przekroczyły.
Uwzględniając stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wynikającego z art. 39 ust. 1 i 2 uops, a zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonywujący. Sytuacja skarżącej jest niewątpliwie bardzo trudna. Zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny zgłaszanych potrzeb z uwzględnieniem środków finansowych pozostających w dyspozycji organu na dany rodzaj pomocy oraz ogólnej liczby osób ubiegających się o przyznanie pomocy. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwie zaspokojenie wszystkich, również tych uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń. Organ nie może koncentrować się na zaspokojeniu wszystkich zgłoszonych przez skarżącą potrzeb z pokrzywdzeniem innych osób potrzebujących wsparcia finansowego.
Pomoc społeczna bowiem spełnia jedynie subsydiarną funkcję. SKO przytaczając treść art. 2 ust 1 uops wskazało, że pomoc społeczna ma na celu udział w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, a nie obowiązek ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tych osób i rodzin wraz z realizacją ciążących na nich obciążeń finansowych. Nie jest tak, że każda osoba spełniająca warunki przyznania pomocy społecznej tę pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel. Zgodnie z art. 3 ust. 4 uops potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się możliwościach pomocy społecznej. Z unormowania tego wynika, że nie każda niezbędna potrzeba zgłoszona przez osobę potrzebującą będzie zaspokojona albowiem uzależnione to będzie od posiadanych przez organ środków.
Zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny zgłaszanych potrzeb z uwzględnieniem środków finansowych pozostających w dyspozycji organu na dany rodzaj pomocy oraz ogólnej liczby osób ubiegających się o przyznanie pomocy. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwie zaspokojenie wszystkich uzasadnionych potrzeb osób uprawnionych do świadczeń. Pomoc społeczna spełnia bowiem jedynie subsydiarną funkcję. SKO przytaczając treść art. 2 ust 1 uops wskazało, że pomoc społeczna ma na celu udział w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, a nie obowiązek ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tych osób i rodzin wraz z realizacją ciążących na nich obciążeń finansowych. Nie jest tak, że każda osoba spełniająca warunki przyznania pomocy społecznej tę pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel.
Zgodnie z art. 3 ust. 4 uops potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się możliwościach pomocy społecznej. Z unormowania tego wynika, że nie każda niezbędna potrzeba zgłoszona przez osobę potrzebującą będzie zaspokojona albowiem uzależnione to będzie od posiadanych przez organ środków. Sąd podziela także pogląd organu administracji, że świadczeń z pomocy społecznej nie można traktować jako stałych i oczywiście należnych źródeł utrzymania.
Zaskarżonej decyzji nie można zatem zarzucić niezgodności z prawem. Organ pomocy społecznej miał obowiązek ocenić z jednej strony sytuację materialną, rodzinną i życiową oraz rozmiar potrzeby skarżącej, z drugiej zaś strony zobowiązany był uwzględnić własne możliwości finansowe i cele jakie stawia ustawa o pomocy społecznej. W konsekwencji tak przeprowadzonej analizy Sad uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.