Uzasadnienie
Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania G. K. i K. K., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], o odmowie zwrotu nieruchomości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli G. K. i K. K. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 5 marca 2016 r. G. K. i K. K. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działki ewidencyjne [...] z obrębu [...] i [...]-cz. z obrębu [...], nabytej w drodze aktu notarialnego z [...] grudnia 1997 r., rep. [...], pod budowę ulic [...] i [...].
Decyzją z [...] listopada 2018 r. Starosta [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli G. K. i K. K. Decyzją z [...] maja 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. w mocy.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Wojewoda wskazał, ze w przedmiotowej sprawie grunty wydzielone pod budowę ulic zostały nabyte w drodze aktu notarialnego stosownie do art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że G. K. i K. K., poprzedni właściciele nieruchomości, są osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz [...].
Organ wskazał następnie, że w przedmiotowej sprawie cel nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa został określony w akcie notarialnym jako budowa ulic. W ocenie Wojewody, zebrany materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że wskazany cel na terenie objętym roszczeniem został zrealizowany. Potwierdzają to informacje zawarte w piśmie Urzędu [...], właściciela drogi, z [...] czerwca 2017 r. Zdaniem Wojewody, przedmiotowe pismo należy traktować jako dokument urzędowy, któremu przysługuje domniemanie prawdziwości i sporządzone w przepisanej prawem formie stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone.
W ocenie organu, załączone do powołanego pisma dokumenty (książki drogi), łącznie z mapami - planami sytuacyjnymi z zagospodarowaniem pasa drogowego oraz infrastrukturą podziemną, wykazują w sposób niebudzący wątpliwości, że działki będące przedmiotem postępowania zwrotowego są zajęte pod drogę publiczną. Tym samym, słusznie uznał Starosta, że zwrot przedmiotowych działek nie jest możliwy. Decydujące było bowiem ustalenie, że znajdują się one w pasie drogowym. Ustalenia takie prawidłowo poczynił Starosta wskazując, że na działkach znajdują się obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ustalenie, że sporne działki mieszczą się w pasie drogowym ulicy [...], zaliczonej uchwałą nr [...] z [...] września 2004 r. do kategorii dróg gminnych potwierdzają również zapisy w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, według których nieruchomości te stanowią użytek "dr" - drogi.
Organ odwoławczy odniósł się również do ustaleń Starosty dotyczących zapisów planistycznych dla przedmiotowych działek. Wskazał, że teren nieruchomości podlegających podziałowi przeznaczony był w ówczesnym planie zagospodarowania przestrzennego [...] (zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 1992 r.) pod funkcje mieszkaniowo-usługowe oraz pod komunikację. Działki nr [...] i [...] zostały wydzielone pod projektowaną ulicę [...], a następnie aktem notarialnym z 1997 r. zostały nabyte przez Miasto pod budowę ulic, która to budowa ostatecznie została zrealizowana w latach 2000-2001, co potwierdzają akta sprawy. Wojewoda wskazał, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu.
Organ wskazał również, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w terminach zgodnych z art. 137 ust. 1 ugn.
W ocenie Wojewody, w sprawie występuje również negatywna przesłanka zwrotu. Realizacja bowiem na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot drogi publicznej uniemożliwia zwrot takiej nieruchomości, co potwierdza art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również orzecznictwo sądów administracyjnych. Zatem, wobec urządzenia na działkach objętych roszczeniem o zwrot drogi publicznej gminnej brak jest podstaw do orzeczenia o takim zwrocie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. złożyli G. K. i K. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
- 1) art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części nie wykorzystanej na cel wywłaszczenia,
- 2) art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez odmowę zwrotu nieruchomości, pomimo że cel wywłaszczenia został zrealizowany wyłącznie na jej części,
- 3) art. 7 i 77 §1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia bez zebrania całego materiału dowodowego w sprawie, tj. ustalenia na jakiej części nieruchomości cel wywłaszczenia został, a na jakiej nie został zrealizowany, pominięcie dowodów w postaci dokumentów załączonych do wniosku o zwrot oraz do odwołania, braku zlecenia mapy prawnej z projektem podziału określającej teren zajęty pod ul. [...] oraz teren możliwy do zwrotu na rzecz byłych właścicieli, a także brak przeprowadzenia wizji w terenie celem ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości,
- 4) art. 7 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w części dotyczącej potwierdzenia zrealizowania celu wywłaszczenia wyłącznie na oświadczeniu Urzędu [...], podczas gdy powyższy podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem o odmowie zwrotu nieruchomości a dokument przedstawiony nie może mieć waloru dokumentu urzędowego.
Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący wskazali, że nie negują faktu, że na terenie wywłaszczonym na początku lat 2000 XX wieku wybudowano drogę. Droga ta ma jednak znacznie niższą kategorię techniczną niż pierwotnie planowana ul. [...] tj. ul. [...]. Zajęła ona pas drogowy ok. 20-25 m szerokości z nieruchomości wywłaszczonej od strony południowej. W ramach tego pasa wybudowano wszelkie elementy drogi wskazane przez Starostę jako elementy infrastruktury tj. jezdnię, chodnik, ścieżkę rowerową, oświetlenie, odwodnienie i pas zieleni. Pozostała część nieruchomości wywłaszczonej do dnia dzisiejszego pozostaje jednak niezagospodarowana, nie znajduje się tam też żadna infrastruktura związana z drogą.
W ocenie skarżących, błędnie również uznały organy, że teren objęty wnioskiem o zwrot stanowi część drogi publicznej i z tego powodu jest wyłączony z możliwości zwrotu. Jak już wyżej wskazano, teren drogi publicznej stanowi wyłącznie pas o szerokości ok 20-25 m położony w południowej części działki [...] a jednocześnie nie istnieje dokument określający linie rozgraniczające ul. [...] na powyższych działkach. Na działce [...] oraz części działki [...] nie zajętej pod drogę publiczną nie istnieje żadne zagospodarowanie związane z drogą publiczną.
Okoliczność, że teren objęty wnioskiem o zwrot nie stanowi drogi publicznej, potwierdza również, zdaniem skarżących, procedowany aktualnie w Urzędzie projekt Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Rejonu [...], w którym na tym terenie przewiduje się budownictwo wielorodzinne z usługami w parterze. W projekcie planu wskazano również linię rozgraniczającą ul. [...] od strony północnej, co pozwala precyzyjnie wskazać zakres terenu objęty wnioskiem z zwrot na potrzeby wykonania stosownej mapy prawnej
Skarżący zarzucili, że organ nie odniósł się do powyższych. Pominął również dowód przedłożony przez skarżących, że obecnie Miasto proceduje projekt planu miejscowego, gdzie sporne działki przeznacza się na zabudowę wielorodzinną, co już samo w sobie zaprzecza tezie, że teren objęty wnioskiem jest zajęty pod drogę publiczną. Organ nie przeprowadził również wizji w terenie celem potwierdzenia kwestii podnoszonych przez [...]. W ocenie skarżących, okoliczność, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia organ ustalił wyłącznie na podstawie pisma Urzędu [...], który jest zainteresowany odmową zwrotu. Organ powinien był natomiast sięgnąć do map ewidencyjnych pokazujących przebieg infrastruktury drogowej, dokonać wizji w terenie, a także ustalić, jaki element pasa drogowego stanowi teren będący przedmiotem wniosku o zwrot. Zdaniem skarżących, organy obu instancji nie przeprowadziły w sposób kompleksowy postępowania wyjaśniającego, co naruszyło art. 7 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako "k.p.a."), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Wojewody [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki o numerach: [...] z obrębu [...] oraz [...]-cz z obrębu [...].
Powodem odmowy zwrotu było uznanie przez organy, że w sprawie nie wystąpiła pozytywna przesłanka zwrotu w postaci "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. W ocenie organów, na terenie objętym roszczeniem zrealizowano cel wywłaszczenia (nabycia) w postaci budowy drogi publicznej. Na wywłaszczonych działkach znajdują się bowiem obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Organy uznały również, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości, ponieważ na będących przedmiotem roszczenia działkach urządzono drogę publiczną.
Z powyższym stanowiskiem organów nie zgodzili się skarżący podnosząc, że część nieruchomości wywłaszczonej do dnia dzisiejszego pozostaje niezagospodarowania i nie znajduje się tam żadna infrastruktura związana z drogą.
Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił stanowisko skarżących, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wystarcza do jednoznacznego potwierdzenia, że działki objęte wnioskiem o zwrot zostały w całości zajęte pod drogę publiczną.
Podnieść trzeba, że definicję drogi i pasa drogowego zawiera ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470). Zgodnie z art. 4 pkt 2 powołanej ustawy, przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei, w myśl art. 4 pkt 1 ustawy, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania drogą.
Z powyższego wynika, że decydujące znaczenie dla ustalenia czy określone urządzenie czy obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie go wewnątrz pasa drogowego, czyli wydzielonego "liniami granicznymi gruntu". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się trafny pogląd, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2008 r., I SA/Wa 1253/07, dostępny w bazie: nsa.orzeczenia.gov.pl).
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że na części wywłaszczonego (nabytego) terenu wybudowano pas drogi publicznej ul. [...] zawierający takie elementy infrastruktury jak jezdnię, chodnik, ścieżkę rowerową, oświetlenie, odwodnienie i pas zieleni. Spór dotyczy tego czy zebrany materiał dowodowy potwierdza ustalenie organu, że działki będące przedmiotem wniosku o zwrot w całości zostały zajęte pod drogę publiczną.
Z zaskarżonych rozstrzygnięć wynika, że swoje ustalenia w tym zakresie organy oparły na informacjach zawartych w piśmie Prezydenta [...] z [...] czerwca 2017 r. oraz załączonych do tego pisma dokumentów, tj. książek drogi oraz map - planów sytuacyjnych z zagospodarowaniem pasa drogowego oraz infrastrukturą podziemną. Na poparcie drogowego charakteru spornych nieruchomości organy powołały również zapisy w ewidencji gruntów, zgodnie z którymi stanowią one użytek "dr" - drogi.
Po analizie powołanych dokumentów Sąd podzielił stanowisko skarżących, że dokumenty te nie są wystarczające do jednoznacznego potwierdzenia, że działki będące przedmiotem wniosku o zwrot w całości zostały zajęte pod drogę publiczną. Przy tym, jak już wskazano powyżej, trzeba mieć na względzie, że droga to pojęcie obejmujące nie tylko jezdnię, ale i chodnik, a także dalsze elementy infrastruktury związane z takim przeznaczeniem terenu. Wbrew twierdzeniu organów, podstawą ustaleń w tym zakresie nie może być bowiem samo oświadczenie Prezydenta [...], który jest podmiotem zainteresowanym w sprawie. Jednoznacznego wyjaśnienia czy cały sporny teren został wykorzystany i zajęty pod pas drogi publicznej nie przynosi również analiza map – planów sytuacyjnych załączonych do pisma Urzędu z [...] czerwca 2017 r. Na planach tych nie wkreślono bowiem granic pasa drogowego na odcinku obejmującym sporne działki.
Za źródło wskazanych ustaleń nie można również uznać dołączonych do pisma z [...] czerwca 2017 r. książek drogi, bowiem dokumenty te również nie wskazują w jakikolwiek sposób na granice pasa drogowego. Za dowód potwierdzający, że cały sporny teren został zajęty pod pas drogi publicznej i została na nim urządzona droga nie można również uznać wypisów z rejestru gruntów, na które powołuje się Wojewoda. Dokumenty te, w zakresie statusu drogi, mają bowiem charakter wtórny względem dokumentów potwierdzających zrealizowanie inwestycji drogowej lub urządzenie drogi na danym terenie.
W tej sytuacji Sąd uznał, ze w niniejszej sprawie nie przeprowadzono należytego postępowania wyjaśniającego, które potwierdziłoby, w sposób nie budzący wątpliwości, okoliczności pozwalające na prawidłową ocenę przesłanek zwrotu nieruchomości wynikających z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. Rację mają skarżący, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji, jak choćby mapa z wkreślonymi przez upoważnioną osobę granicami pasa drogowego na odcinku obejmującym działki będące przedmiotem roszczenia, która jednoznacznie potwierdziłaby ustalenie, że cały sporny teren został zajęty pod pas drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, że chociaż o taką dokumentację, w tym mapę z wkreślonymi granicami pasa drogowego ul. [...] i [...] na odcinku obejmującym sporne działki, Starosta wystąpił do Urzędu [...] pismem z [...] lutego 2017 r., to jednak w przedmiotowym postępowaniu jej nie pozyskano. Słusznie zarzucają również skarżący, że pomimo że w toku postępowania konsekwentnie podnosili, że obecnie procedowany jest projekt planu gdzie sporny teren przeznacza się pod zabudowę wielorodzinną, teren objęty wnioskiem o zwrot jest niezagospodarowanym pasem o szerokości około 30 - 35 metrów porośniętym zielenią, leżącym pomiędzy istniejącą ulicą [...], a nieruchomością stanowiącą ich własność, a na przedmiotowym terenie nie istnieje żadna infrastruktura związana z drogą, to organ nie przeprowadził wizji lokalnej celem skonfrontowania powyższych twierdzeń z oświadczeniami złożonymi w piśmie Prezydenta z [...] czerwca 2017 r.
Wobec powyższego, Sąd uznał, że w sprawie doszło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organy uchybiły zawartemu w tych przepisach obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy. Stanowi to podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim organ wykaże i udokumentuje w aktach sprawy w sposób nie budzący wątpliwości czy cały sporny teren został zajęty pod pas drogi publicznej i w zależności od tych dodatkowych ustaleń podejmie rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy.