Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] dnia [...] maja 2006 r. nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie R., gmina. S., mającej urządzoną księgę wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w K. - w celu budowy drogi krajowej [...] w granicach gminy S. - oraz ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] ([...]) złote a także zasady i termin wypłaty odszkodowania a nadto termin wydania wywłaszczonej nieruchomości.
Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne:
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości opisanej na wstępie nieruchomości, stanowiącej własność M. G., w celu budowy wspomnianej drogi krajowej. Jednocześnie w decyzji ustalona została wysokość należnego odszkodowania, termin jego wypłaty i termin wydania nieruchomości.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła jej dotychczasowa właścicielka żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania.
M. G. domagała się wykupienia nieobjętej wywłaszczeniem pozostałej części nieruchomości twierdząc, że nie nadaje się ona obecnie do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele a ponadto kwestionowała wysokość ceny za podlegającą wywłaszczeniu nieruchomość, którą zaproponowała Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Minister Budownictwa podniósł, że - zgodnie z art. 15 ust. l ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 721) - wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości (art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy). Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy.
W niniejszej sprawie inwestor przedstawił odwołującej się ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości i wyznaczył termin do zawarcia umowy sprzedaży do dnia 15 listopada 2004 r. zaznaczając, że w razie bezskutecznego upływu terminu zostanie wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe.
M. G. nie wyraziła zgody na zawarcie w/w umowy, a ponieważ wyznaczony przez Wojewodę [...] pismem z dnia 9 czerwca 2005 r. kolejny termin na załatwienie sprawy w drodze umowy też upłynął bezskutecznie, wnioskiem z dnia 17 września 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.
Zawiadomieniem z dnia 10 października 2005 r., Wojewoda [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie wywłaszczenia części nieruchomości M. G., mając na uwadze, że została ona w tym zakresie objęta działaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji nowego przebiegu drogi nr [...] w granicach miasta K. (przeprawa przez rzekę [...]) i gminy S. Decyzją lokalizacyjną zatwierdzono przy tym podział dotychczasowej działki oznaczonej numerem [...] na działki [...] i [...], która miała znajdować się w liniach rozgraniczających przyszłą drogę.
W związku z powyższym organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wycenę wywłaszczanej działki, który - wraz ze stronami postępowania - wziął udział w rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 27 marca 2006 r.
Odnosząc się do kwestii odszkodowania za dokonane wywłaszczenie Minister wyjaśnił, iż - zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 10 grudnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - wysokość jego ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.
Dokonując analizy sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego organ uznał, że odpowiadała ona wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Podkreślono, iż wg § 36 pkt l w/w rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i wymóg ten powyższy operat spełniał. Odwołująca się nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego a jej subiektywne odczucia, iż wskazana w operacie cena za wywłaszczoną nieruchomość była zbyt niska nie mogły być w tych warunkach uznane za dowód wadliwości operatu szacunkowego.
Odnosząc się do żądania nabycia na rzecz Skarbu Państwa pozostałej części nieruchomości, nie nadającej się - zdaniem M. G. – do prawidłowego wykorzystania, Minister stwierdził, że kwestia ta nie mogła być rozstrzygana w niniejszym postępowaniu, lecz stosownie do art. 13 ust. 3 ustawy 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi ona sprawą o charakterze cywilnym.
W związku zaś z wątpliwościami co do wielkości działki nr [...] objętej wywłaszczeniem organ wskazał, że decyzją o lokalizacji drogi krajowej zatwierdzono podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] o powierzchni [...] m kw. i ta powierzchnia wykazana była w ewidencji gruntów. Strona nie przedstawiła natomiast żadnych dowodów wskazujących, że powierzchnia działki, objętej postępowaniem wywłaszczeniowym, została określona nieprawidłowo.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła M. G.. W skardze nie zawarto wniosków odnośnie zaskarżonej decyzji zgłaszając jedynie w stosunku do niej liczne zarzuty.
Zdaniem skarżącej decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. naruszyła przepisy art. 15 ust. 1 oraz art. 13 ust. 3 cytowanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również przepisy § 4-5, 24-26, i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego a także art. 34 i 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.).
Poza tym skarżąca twierdziła, że organ naruszył również przepisy procedury administracyjnej tj. art. 10, 75 i 78 § 1 k.p.a.
W szczególności w skardze podtrzymano wywody zawarte w odwołaniu odnoszące się do powierzchni wywłaszczanej nieruchomości, żądania wykupu nieobjętej wywłaszczeniem działki nr [...] a także kwestionowano wysokość wyceny wywłaszczonej nieruchomości, która to wycena - wg skarżącej - winna być oparta na przeliczniku [...] złotych za 1 m kw. podczas, gdy rzeczoznawca wycenił go na kwotę [...] złotych. Zarzucono organom brak zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia o waloryzacji i wadliwość w dokonaniu podziału dawnej działki nr [...], gdyż nikt nie dokonał, zdaniem skarżącej - dokładnych pomiarów rzeczywistej powierzchni.
Poza tym w skardze podniesiono, że uniemożliwiono skarżącej wzięcie aktywnego udziału w postępowaniu ponieważ przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadmienić w tym miejscu wypada, że Sąd w ocenie swojej nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponieważ badając w tym kontekście przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkowało to ich uchyleniem.
Wprawdzie nie ze wszystkimi zarzutami zawartymi w skardze należy się zgodzić tym niemniej krytyczna ocena skarżącej w stosunku do operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania, jest zasadna.
Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że choć zarówno organy jak i sam rzeczoznawca majątkowy kilkakrotnie akcentowali, że w przedmiotowej sprawie ustalenie stanu nieruchomości następowało na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej zaś wycena gruntu odnosiła się do daty z dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu to jednak na karcie 1 operatu szacunkowego widnieje zapis: (cyt.) "data określenia wartości: [...] grudzień 2004 wg stanu na dzień [...].01.2004 r. [...], grudzień 2005 r." Wprawdzie na karcie 2 operatu - jako datę określenia wartości rynkowej - podano już [...].12.2005 r., ale ponieważ - jak wspomniano – dokument ten stanowił podstawę do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania, nie powinien on zatem zawierać tego rodzaju błędów, które powodują dezorientację i budzą wątpliwość na jaką datę dokonano ustalenia wysokości odszkodowania. W przypadku przedłożenia operatu z tego rodzaju uchybieniem, organ winien zobowiązać biegłego do jednoznacznego wypowiedzenia się w w/w kwestii.
O uchyleniu zaskarżonej decyzji nie przesądził jednak powyższy błąd.
Rozstrzygające znaczenie miała bowiem okoliczność wskazania przez rzeczoznawcę majątkowego jako materiał porównawczy transakcji, które (z wyjątkiem jednej) miały wyłącznie miejsce w drugiej połowie 2004 r. Jedynie jedna umowa sprzedaży została zawarta w 2005 r., ale pochodziła z samego jego początku tj. z dnia [...] lutego 2005 r.
W tym miejscu nadmienić wypada, że wprawdzie pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego i z tego względu ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której zresztą w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością i wymaga sporo wiadomości fachowych, tym niemniej rzeczoznawca dokonując wyceny określonej nieruchomości powinien jako materiał porównawczy wybierać (z oczywistych względów) także te transakcje, które zostały zawarte w okresie, w którym operat został sporządzony. Zaakcentować dodatkowo należy, że w operacie rzeczoznawca zaznaczył, iż rynek nieruchomości gruntowych gminy S. charakteryzuje się stosunkowo dużą ilością zawieranych transakcji, szczególnie dotyczących gruntów takich jak wyceniane (k. 6 operatu).
Tym bardziej zatem dziwi i może budzić uzasadnione wątpliwości co do rzetelności wyceny, okoliczność że operat ten został sporządzony na dzień [...] grudnia 2005 r. a -stanowiące podstawę (jako punkt odniesienia) do określenia w tej sprawie wartości nieruchomości umowy – pochodziły wyłącznie aż sprzed ponad roku i jedna z okresu rocznego.
Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ustawy, wartość rynkowa nieruchomości czyli przewidywana jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Przy uwzględnianiu zaś w/w wartości rynkowej uwzględnia się oprócz takich parametrów cechujących daną nieruchomość jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W tych warunkach zatem, gdy nie zachodzą szczególne okoliczności, rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny konkretnej nieruchomości, może uwzględniając dłuższy okres czasu wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie odległym, ale nie może przy tym pominąć całkowicie umów zawartych w okresie zbliżonym do daty sporządzania operatu.
Trudno bowiem w takiej sytuacji, nawet przy stabilności rynku, mówić o wycenianiu nieruchomości w oparciu o aktualnie kształtujące się ceny. Z tych względów Sąd uznał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy naruszył wspomniane wyżej przepisy cytowanej ustawy gruntowej.
Ponadto za trafny uznano również zarzut nie zajęcia przez organ stanowiska odnośnie zarzutów skarżącej, zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego co do wyceny gruntu. Skarżąca podnosiła bowiem w odwołaniu– że jej zdaniem - usytuowanie działki [...], w odniesieniu do działek wykazanych w operacie jako materiał porównawczy, było dużo korzystniejsze, gdyż tamte nieruchomości leżały "na wolnych przestrzeniach wsi". Sąd w tym miejscu nie przesądza, czy pogląd skarżącej był trafny, ale w takiej sytuacji organ winien zobowiązać rzeczoznawcę do zajęcia w tej kwestii stanowiska. Pozostawienie tej kwestii otwartą, w kontekście zwłaszcza tak mało rzetelnego doboru materiału porównawczego (o czym była mowa wyżej) oraz niedostatecznie czytelnego uzasadnienia z jakiego powodu przyjęta w tym przypadku cena 1 m kw. gruntu, była wyceniona poniżej średniej, jaka wynikała z materiału porównawczego, narusza przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a.
Odnośnie tej ostatniej uwagi wskazać wypada, że rzeczoznawca scharakteryzował wywłaszczaną nieruchomość jako grunt o małej powierzchni w kształcie trapezu, ale z informacji zawartych w materialne porównawczym wynika, że jeszcze mniejsze nieruchomości były wyceniane przy cenie za 1 metr na kwoty wyższe (k. 7 operatu TABELA 1 poz. 10 i 11).
Trzeba zgodzić się także, że w powyższym postępowaniu został naruszony przepis art. 10 k.p.a. Wprawdzie Wojewoda [...] w dniu 10 października 2005 r. wydał zawiadomienie, w którym pouczył stronę o prawie przeglądania akt, ale było to zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, natomiast brak było powiadomienia strony o zebraniu całego materiału dowodowego i w związku z tym nie zakreślono jej terminu na zapoznanie się z całością dokumentacji celem zgłoszenia ewentualnych wniosków czy zajęcia stanowiska merytorycznego.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze trzeba na wstępie zaznaczyć, że kwestia podziału działki nr [...] pozostaje poza sprawą prowadzoną w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania. Podział ten dokonany został bowiem wspomnianą decyzją lokalizacyjną z dnia [...] stycznia 2004 r., która zastępuje w tym przypadku decyzję zatwierdzająca podział nieruchomości. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – Sąd rozstrzyga sprawę wywołaną wniesieniem skargi w granicach danej sprawy. Wyjaśnić w tym miejscu jedynie wypada, że podstawą do ustaleń powierzchni nieruchomości w różnych postępowaniach zarówno administracyjnych jak i sądowych są generalnie dane z ewidencji gruntów, bowiem stanowią one podstawę do dokonywania wpisów w księdze wieczystej. Granice natomiast wyodrębniające części powierzchni ziemskiej z otaczających gruntów oznaczone są znakami granicznymi, którymi są znaki wykonane z trwałego materiału, umieszczone w punkcie granicznym, określającym przebieg granicy nieruchomości lub będące elementem trwałym zagospodarowania terenu znajdującym się w tym punkcie (§ 2 pkt 4 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości - Dz. U. Nr 45, poz. 453).
Właściciele lub inne osoby władające gruntami są obowiązane do ochrony znaków granicznych i w szczególności nie wolno im dokonywać czynności powodujących ich zniszczenie, uszkodzenie lub przemieszczenie. W razie potrzeby zaś ustalone już znaki graniczne mogą być na zlecenie zainteresowanych wznowione przez służby geodezyjne, ale tylko w oparciu o dokumenty – w przeciwnym wypadku konieczne jest przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego (art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027).
Z tego powodu podnoszenie w tej sprawie zarzutów dotyczących – zdaniem skarżącej - innego przebiegu granicy dawnej działki [...] – niż wskazywało na to miejsce, w którym znajdował się jej płot, w sytuacji gdy skarżąca nie przedstawiła na tę okoliczność żadnego, innego urzędowego dokumentu, nie było trafne.
Nie był także uzasadniony, zgłoszony pod adresem organu, zarzut związany z żądaniem wykupu przez inwestora działki nr [...], która na skutek wywłaszczenia działki sąsiedniej - wg M. G. - utraciła dla niej znaczenie. Tego rodzaju problematyka była już przedmiotem wielokrotnych rozważań dokonywanych przez sądy administracyjne i zgodnie z utrwalonym poglądem żądanie to – jako należące do sfery prawa cywilnego - może być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, jeśli nabywana jest przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad tylko część nieruchomości na cele budowy dróg a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, w/w organ obowiązany jest – na wniosek – właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, nabyć w imieniu Skarbu Państwa i na jego rzecz tę część nieruchomości.
Powyższy obowiązek dotyczy zatem jedynie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad a nie przekłada się na postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone jedynie w odniesieniu do mienia podlegającego wywłaszczeniu na cel publiczny.
Za niezasadny Sąd uznał również zarzut niezawarcia w decyzji ustalającej odszkodowanie rozstrzygnięcia o waloryzacji. Waloryzacja przewidziana w przepisie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza bowiem przerachowanie wysokości odszkodowania. Dotyczy ona okresu między datą wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 129 ust. 2 w/w ustawy), kiedy to ustala się wysokość odszkodowania a datą jego wypłaty, jeśli w tym czasie nastąpi istotna zmiana siły nabywczej pieniądza, co wpływa na wartość nieruchomości. Zatem w przypadku zaistnienia takiej sytuacji, w stosownej decyzji organ orzeka o waloryzacji ustalonego odszkodowania.
W tych warunkach, biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.