Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...].
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] października 1963 r. Kierownik Wydziału [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138 ze zm.), zatwierdził podział nieruchomości położonych w [...] między ulicami [...],[...] i [...], objęty planem podziału stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji. W wyniku tego podziału wydzielono i utworzono m.in. działkę nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącą współwłasność M. W. (w części [...]) i Skarbu Państwa (w części [...]). Według ewidencji gruntów i budynków działce nr [...] odpowiadała później działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca współwłasność w [...] części S., J. i G. W. oraz w części [...] Gminy Miasta [...].
Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. (sygn. akt I [...]), zniósł współwłasność zabudowanej działki gruntu położonej w [...] przy ulicy [...], nr ew. [...] w ten sposób, że zabudowaną działkę gruntu oznaczoną nr [...] o obszarze [...] ha przyznał na współwłasność G. W., J. W. i S. W. w udziałach wynoszących po [...] części, zaś działkę gruntu nr [...] o obszarze [...] ha przyznał na wyłączną własność Gminie Miastu [...].
Rozpoznając wniosek następców prawnych Z. P., Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] (o pow. [...] ha).
Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1827/15 oddalił skargę wniesioną od tej decyzji.
Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję organu I i II instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie nie zostało dostatecznie wyjaśnione, na czym miałaby polegać realizacja celu wywłaszczenia w kontekście wydzielenia z gruntu poprzednika prawnego skarżących fragmentu terenu, który w następstwie zatwierdzenia podziału został przyłączony do innej nieruchomości. Skoro zatem nie zostało w sposób obiektywny ustalone, że samo przyłączenie działki stanowiło realizację celu wywłaszczenia, to przedwczesnym było stwierdzenie, że brak jest przesłanek do zwrotu wnioskowanej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że o ile w myśl przepisów ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach możliwe było "uzupełnienie" powierzchni działki innymi gruntami, o tyle odbywać się to mogło jedynie na warunkach określonych przepisami tej ustawy.
Analiza przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. prowadzi do wniosku, że "uzupełnienie" powierzchni działki w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiło "uzupełnienia" dokonanego w trybie tego przepisu. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że na skutek "uzupełnienia" powstała działka stanowiąca współwłasność osób fizycznych i Skarbu Państwa, podczas gdy zgodnie z art. 14 ust. 2 i 3 omawianej ustawy brak było podstaw do ustanowienia współwłasności, gdzie jednym ze współwłaścicieli stał się Skarb Państwa. W tej sytuacji należało ocenić, czy powstanie tej współwłasności spełniało warunki ustawowe do uznania, że następuje ono w celu realizacji wywłaszczenia.
Starosta [...] rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] stycznia 2021 orzekł o zwrocie na rzecz E. K., G. W. i A. M. działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miasta [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ II instancji podkreślił, że na wydzielonej działce nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność Gminy Miasto [...], nie znajdują się żadne elementy infrastruktury, a wzniesiony przez K. W. w przeszłości na części wywłaszczonej nieruchomości budynek znajduje się obecnie w całości na działce nr [...]. W myśl przepisów ustawy z 22 maja 1958 r. i zgodnie z rejestrem pomiarowym z dnia [...] czerwca 1965 r. zostały wyznaczone na gruncie nowe granice działek. Zgodnie z tym projektem działka nr [...] (później [...]) znajduje się w zabudowie wolnostojącej, dla której przewidziano wielkość działek w granicach [...] - [...] m2 i uwzględniającym istniejące budynki mieszkalne i gospodarcze. Z zebranych w sprawie dokumentów wynika, że w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją budynku gospodarczego, ale cel ten został zrealizowany w innym miejscu niż pierwotnie znajdowała się kuźnia, jednakże na części działki wywłaszczonej od Z. P. i obecnie znajduje się na działce nr [...].
Obszar pochodzący z gruntów Z. P. o pow. [...] m2 został przyłączony do działki M. W., po której następcami prawnymi są K. i B.W.. Zatem na części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, a zatem działka ta podlega zwrotowi. W końcowej części organ wojewódzki odniósł się do pozostałych zarzutów odwołania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] złożyła Gmina Miasta [...] – dalej jako skarżący, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania tj.:
- a) naruszenie art. 15 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej kpa), poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji i brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, czym pozbawiono stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji;
- b) naruszenie art. 7,77 i art. 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez nieustalenie, czy nieruchomość lub jej cześć będąca przedmiotem postępowania zwrotowego została faktycznie wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w decyzji z dnia [...] października 1963 r. Kierownika Wydziału [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
- c) art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i dokonania tej oceny na materiale nie w pełni rozpatrzonym, a także w sposób sprzeczny z zasadami wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca sformułowała wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła również o zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy uznać, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a przy jej wydawaniu nie doszło do istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej.
W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., orzekającej o zwrocie na rzecz E. K., G. W. i A. M. części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o powierzchni [...] ha położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...]. Zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały przez ustawodawcę umieszczone w rozdziale 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "u.g.n."). Przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), a to w związku z odesłaniem zawartym w art. 216 ust. 1 u.g.n.
W myśl art. 136 ust 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Główny spór w sprawie sprowadza się do kwestii wystąpienia przesłanki zbędności działki nr [...] na cel jej nabycia w 1963 r., bowiem organ twierdzi, że działka nie została wykorzystana zgodnie z tym celem, a skarżący temu zaprzecza.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, podkreślić również należy, że sprawa dotycząca zwrotu przedmiotowej nieruchomości była już przedmiotem kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z 14 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1827/15 oddalił skargę na decyzje organów odmawiających zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 844/16 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji wydane w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że priorytetowe znaczenie dla oceny legalności obecnie kontrolowanej decyzji ma treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.
Obowiązek ten oznacza również brak możliwości formułowania nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym przez sąd poglądem. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).
Zauważyć należy, że nieprzestrzeganie przepisu art. 153 p.p.s.a. podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Dlatego też w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z 21 kwietnia 2010 r., II FSK 2129/08 CBOSA). Biorąc pod uwagę wiążący charakter wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2018 r., rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ wykonał wskazania sformułowane w prawomocnym wyroku.
Jednocześnie zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organy nie określiły w jakim terminie wywłaszczony obszar, w tym i wywłaszczona nieruchomość należąca do Z. P. winna być zabudowana. W okolicznościach kontrolowanej sprawy ustalenie w tym zakresie miało istotne znaczenie, albowiem w projekcie zabudowy bloku śródmiejskiego na przedmiotowej nieruchomości uwidoczniono projektowany budynek gospodarczy. W tym stanie rzeczy dla ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego istotne znaczenie miało ustalenie okresu i okoliczności wybudowania znajdującego się obecnie na działce budynku gospodarczego, celem ustalenia czy budynek ten został wzniesiony jako budynek projektowany wykazany na mapie. W takim samym stopniu konieczne było ustalenie okoliczności postawionego w poprzek działki betonowego płotu. Zdaniem sądu, nie sposób byłoby uznać, że samowolnie wzniesione obiekty budowlane mogą stanowić o realizacji inwestycji zgodnie z wcześniejszym planem, a tym samym, że mogą być uznane za realizację celu wywłaszczenia.
Nie zostało też w sprawie dostatecznie wyjaśnione, na czym miałaby polegać realizacja celu wywłaszczenia w kontekście wydzielenia z gruntu poprzednika prawnego skarżących fragmentu terenu, który w następstwie zatwierdzenia podziału został przyłączony do innej nieruchomości. Nie sposób również uznać w świetle zgromadzonego materiału, że dołączony fragment działki był wykorzystywany zgodnie z celem wywłaszczenia. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów na jakiekolwiek zagospodarowanie przedmiotowej działki, a także dowodów, które wskazywałyby, że budynek mieszkalny powstał na działce nr [...] po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, to samo dotyczy budynku gospodarczego zaprojektowanego na tej działce. Skoro zatem nie zostało w sposób obiektywny ustalone, że samo przyłączenie działki stanowiło realizację celu wywłaszczenia, to przedwczesnym było stwierdzenie, że brak jest przesłanek do zwrotu wnioskowanej nieruchomości.
Oceniając zatem po raz kolejny decyzje wydane w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, Sąd stwierdził, że wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2018 r. zostały wykonane, gdyż w ponowie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zbadał, jakie budynki znajdują się na działce nr [...]. Na podstawie operatu z podziału działki nr [...], protokołu oględzin nieruchomości z [...] września 2018 r., jak również pisma Urzędu Miasta w [...] z [...] listopada 2019 r. organy zwrotowe ustaliły, że na działce nr [...] nie znajdują się żadne budowle, tym samym na tej części nie został zrealizowany cel wywłaszczenie. Implikuje to konieczność zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.
Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy w kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia elementach został należycie wyjaśniony, a poczynione przez organ ustalenia znajdują pokrycie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów. Z tego względu zarzut naruszenia w toku rozpoznawania sprawy art. 7 i 80 k.p.a. nie ma, w ocenie Sądu, usprawiedliwionych podstaw. W toku postępowania wyjaśniającego zapewniono jego uczestnikom prawo czynnego czynnościach, przeprowadzając z ich udziałem czynności dowodowe, kierując do ich wiadomości prowadzoną korespondencję oraz informując przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie i zgłoszenia ewentualnych wniosków. Motywy zaś podjętej decyzji, wyjaśnione zostały w sposób zwięzły i adekwatny do podjętego rozstrzygnięcia, które z kolei zawiera wszystkie niezbędne elementy, o określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Nie jest także trafna podniesiona przez skarżącą argumentacja, że ocena dokonana przez NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2018 r. jest pozbawiona podstaw prawnych i jest sprzeczna z prawem Unii. Zarzut ten jest bardzo lakoniczny, a na jego poparcie przytoczono Wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia [...] października 2010 r. [...]. Merytoryczne zagadnienie, które miało zostać rozstrzygnięte w sprawie [...], dotyczyło swobodnego przepływu usług medycznych i związanej z tym ewentualnej konieczności zwrotu przez państwo członkowskie kosztów poniesionych przez obywatela [...] na leczenie szpitalne w innym państwie członkowskim. Problem proceduralny, który powstał w tej sprawie związany był z tym, czy prawo unijne stoi na przeszkodzie temu, aby sąd niższej instancji wykonał wyrok [...] sądu najwyższego, w sytuacji kiedy zwrócono mu sprawę do ponownego rozpoznania pomimo tego, iż posiada on poważne wątpliwości co do zgodności orzeczenia sądu ostatniej instancji z prawem UE.
W istocie sąd krajowy zastanawiał się, czy jest zobowiązany stosować art. 224 [...] kodeksu postępowania administracyjnego ([...]), który wiąże ten sąd oceną sformułowaną przez sąd wyższej instancji, jeżeli ocena ta wydaje się sprzeczna z prawem unijnym. Sąd orzekający nie ma wątpliwości co do zgodności wskazanych zaleceń przez sad wyższej instancji z prawem Unii, dlatego stan faktyczny wynikający z tego orzeczenia nie jest adekwatny do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Nie można zatem uznać, jak tego oczekuje skarżący, że zawsze sprzeczna z prawem Unii jest taka wykładnia przepisów przez sąd wyższej instancji, która jest niekorzystana dla skarżącego.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału [...] WSA w [...], wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.